◆盐城市亭湖区首批试点的431户农户共有承包地2790亩，以前分散为1123块小块田，在坚持承包权不变的前提下，改革后集中成147块田。其中，101户农户选择自种（一户一田），330户农户选择流转（多户一田）由8个家庭农场经营
◆将以往小地块之间的田埂、垄沟整平，拆除了田坎间“沟壑”，水渠和小路得到复垦，当地试点村土地渗溢面积达到6.3%。试点镇村种粮大户每年亩均小麦增产42.5公斤、水稻增产78公斤，由于统一耕种提高了产量被认为是主要因素
◆“小田”变“大田”刺激吸引了一批能人大户投入粮食种植，种地后继乏人问题有所缓解，种粮能手发挥示范带动小农户多种粮、种好粮
文 |《瞭望》新闻周刊记者  段羡菊 赵久龙 郑生竹 
　　从江淮沃野到华北粮仓，大部分秋粮已进入产量形成关键时节。
与过去相比不一样的是，一些地方的农田在悄然变形，“巴掌田”“斗笠田”“皮带田”减少甚至不见了，成方连片的“大田”相应增加了。变形的原因，是这些地方正在推进的名称不一、但主旨为“小田”变“大田”的改革探索。

　　我国相关法律法规和政策保障农村家庭承包经营和农民土地承包经营权，同时支持农村土地经营权流转，以促进农业开展适度规模经营。“小田”变“大田”的有关探索，已被列入农业农村部全国农村改革试验区典型案例。


　　当前新型城镇化不断推进，农村经济发展方式面临调整，基层开展的“小田”变“大田”探索，体现了变革创新，虽只局限于少数地区，但其动向值得密切关注。探索是怎样操作的？要突破什么障碍？产生了哪些好效应？要注意哪些问题？《瞭望》新闻周刊记者对此做了较长时间的跟踪观察。

盐城市亭湖区黄尖镇，收割机在田间抢收小麦（2022年6月10日摄） 赵久龙摄/本刊
【农田变形探索的多重路径】

　　我国农村实行土地集体所有制，人多地少是基本国情。改革开放之初推行家庭联产承包责任制，村、组两级基层组织在向农民分配承包土地时，基本上采取好田、差田以户为单位均分的方式，从分配角度而言实现了公平，为发挥家庭联产承包责任制提高农户生产积极性、解放农村生产力奠定了重要基础，但是地块分散的状态客观存在。多年以来，以“依法、自愿、有偿”为原则，农村土地流转加速开展，如采取“股田制”“土地托管”等，以推动农业社会化服务更有效地对接小农户，同时也便利农民离土离乡进城务工创业。


　　从记者了解看，近年来一些地方以维护农民土地承包经营权为前提，以打破田埂、田沟界限为核心，以提高农村土地利用率为目标开展的“小田”变“大田”探索，是进一步推动土地流转、促进农村生产力解放的新动向，体现了农村基层的创新力量。记者观察到其中有三种类型值得特别关注。


第一种类型是“多户一田”和“一户一块田”并行。
江苏省盐城市是长三角地区典型的鱼米之乡。2022年夏秋，记者在盐城采访时，看到很多几十亩乃至上百亩的长方形“大田”。盐城这项已入选农业农村部全国农村改革试验区典型案例的改革举措，已经推进试验了3年。2019年，在江苏省农业农村厅指导下，盐城市亭湖区开展“小田变大田”改革试点，承包权不动，将“一户多块田”变为“多户一块田”“一户一块田”，划分流转区和自种区。在流转区，由接受流转的种粮大户或家庭农场主专业化经营；在自种区，让想种田、能种田的农户种上好田。


　　亭湖区首批试点的431户农户共有承包地2790亩，以前分散为1123块小块田，改革后集中成147块田。其中，101户农户选择自种（一户一田），330户农户选择流转（多户一田）由8个家庭农场经营。改革后田埂分界虽已不见，但原始田块位置通过测绘留存档案，各户土地确权总面积保持不变。目前亭湖区的改革已向盐城全市推广。


第二种类型是“一户一田”。
这种类型的探索相对“多户一田”的形态出现要早。近十年来，安徽、湖南、江苏等地都有乡村开展这类试点，安徽部分县推进力度较大。在村集体组织下，以户为单位，以原土地承包分地人口为基数，通过互换并块的方式，将原来四分五散的承包田合并成一块，成方连片。


第三种类型是“一户一田”和“一村一田”相结合。
2020年10月，安徽省濉溪县五沟镇在之前推行过“一户一田”的基础上，选择界沟村开展“一村一块田”改革试点。2022年7月，这个镇还就此探索举行了相关发布会，通过示范带动，全镇21个村全面推行“一户一块田”改革。其中，庙前村实现向“一村一块田”的转变，“有效实现适度规模经营，提高了农业生产效益，既壮大了村集体经济，又增加了农民收入”。记者采访了多名当地镇、村干部，了解到“一村一田”的操作模式。全村的田块经过“一户一田”改革形成大块后，农民委托村集体发包给一家国有农业企业，再由国有农业企业委托给村合作社和一些种粮大户托管种植经营。该县双堆集镇政府也表示要积极推进“一户一田”“一庄一田”和高标准农田建设，积极推进农业的适度规模经营管理。


　　一些地方探索出现的田野“变形记”，在之前经历了较长的演化过程。盐城试点推行的“多户一田”，其前身借鉴可上溯到盐城市射阳县2013年为提高劳动生产率曾尝试推行的农户“联耕联种”，即消除田块间的田埂，以打明暗桩、画线等形式标明各家界限，开展互助种植，但其本质还是各家在种各家的田。


　　农村人口不断向城市转移，农业机械化的飞速发展，以及国家对粮食生产的重视、对农田保护的投入……成为推进农村土地经营权流转，为“小田”变“大田”探索注入动力的时代因素。
变的是田土的形态、位置，不变的是农民拥有的土地承包权和承包面积——
在法律、政策支持下，适应工业化、城镇化和农村形势的变化，一些乡村通过创新手段推进农村土地适度规模经营，有其现实合理性与必然性。


【试点突破的障碍】

　　改革开放40余年来，从农民到乡村干部，多数人已习惯了一家一户在承包地分散耕种的生产方式，农民即使流转出土地经营权，农田位置也没有变化。如今盐城试点地要消除田埂、田沟，变“小田”为“大田”，随之带来生产经营方式的变化，这对乡村而言是大事、新事、难事。


思想观念如何通：尊重群众意愿，不改变土地经营承包关系，不减少农户权益。
2020年，盐城市亭湖区选择黄尖镇新闸社区、黄尖社区和便仓镇富民社区开展“小田变大田”试点。“实施改革前，干部有顾虑，群众有担忧”。在便仓镇有的村民害怕承包地变成“试验田”，收入打水漂；有的村民认为自己田好地肥，舍不得并给别人；有的村民担心田块合并了，几年后找不到“根”等等。试点镇村多次召开村居“两委会”统一思想，入户宣传不改变土地承包政策、不减少农户权益，给农户吃上“定心丸”。“不搞正步走、一刀切，充分尊重群众意愿。”区委农办副主任刘宏伟对记者说，在给镇村干部做培训时反复强调，改革不改变土地承包经营关系，不触碰政策红线，不搞一刀切，推行时要经村（居）民代表会议同意。


操作路径是什么：严守法律，资料完整，公开透明。
亭湖区在组织实施中，确保不触法律和政策红线，坚持在法律范围内开展改革试点，总结出调查摸底、地块评级、确定地块、拟订方案、测量定界、审核公示、明确模式、检查验收等模板化的操作步骤。村组干部挨家挨户统计土地确权信息、土地种植现状和农户的种植意愿，设计了两种方案供农民选择，即自己有意愿种植的农户，优先选择优质田块的“一户一田”方案；自己不愿种植的农户，选择集中流转的“多户一田”方案。同时，有的村还预留机动田供返乡种地农民使用。并田后需通过村委会流转的“大条田”，须在农村产权交易市场公布、竞拍。记者在盐都区农村产权交易中心看到，每一宗土地承包交易基础资料，都完整附有每一户农民给村委会的土地流转委托协议，上面都留有农民的签字以及红手印。


改田成本哪里来：政府投入资金，或得力基层组织筹资。
把分散田相对集中，需要拆除田埂，一定程度对机耕道、桥梁、水渠重新布局，需投入资金。记者了解到，实践当中主要形成了两种办法。一是结合高标准农田建设由政府投入项目资金。记者在盐城多地看到，凡是大户乐意承包、土地流转多的地方，往往政府投资高标准农田建设得好。这项建设政府投入现在标准为3000元每亩，其中，中央和省级财政补助2400元每亩，目的是促进旱涝保收、高产稳产。在盐都区楼王镇，田野边的沟渠开阔、机耕道平坦，田野中还悬挂了监控摄像头。还有一种方式就是市场化的操作。为缓解改田资金压力，中部地区某村引进本村民间资金先期垫资投入600万元，发动村民以暂免5年流转租金的形式共同参与投资。改造后的田由村合作社承包，具体承包的种植大户逐年将租金返还投资方。这种运作难度较大，需要得力的基层组织去实施。
【六个“利于”初显多赢】

　　从记者实地调查并结合多方了解看，“小田”变“大田”不仅因为实现田成方、林成网，路相通、渠相连，让田野更美丽，同时实实在在提高土地利用效率，推进农业现代化，从而初步出现让涉农主体、村集体、小农户等各得其所，有利农田保护和粮食生产的多赢局面，初步显现为六个“利于”。


利于耕地保护和粮食增产。
亭湖区通过改革，将以往小地块之间的田埂、垄沟整平，拆除了田坎间沟壑，水渠和小路得到复垦，当地试点村土地渗溢面积达到6.3%。由于“小田”变“大田”从而使耕地面积有所增溢的现象，在试点地区普遍存在。为了防止耕地“非粮化”生产，盐城市要求流转的基本农田必须主要用于粮食生产，不得损坏耕作层。亭湖区试点镇村种粮大户每年亩均小麦增产42.5公斤、水稻增产78公斤，由于统一耕种提高了产量被认为是主要因素。


利于增加农户租金和促进就业。
“小田变大田”之前，由于田块远、面积小、不成片，农民流转土地租金较低，有时还会碰到少付或拖欠租金的情况。亭湖区黄尖居委会村民唐步英告诉记者，每亩租金两年前为400元，改革后流转委托村委会出租涨到了900元。多省试水“小田”变“大田”的乡村，较普遍反映农民获取的土地流转租金明显上涨。这些举措让田转人离的村民安心外出务工，同时，土地适度规模化经营也增加了家庭农场主、种粮大户吸纳农民灵活用工的就业机会，从而促进了社会分工与生产效率。


利于机械化种植降低耕作成本。
由于田块置换合并，大多实现路相通、渠相连，便于开展社会化服务，种植成本随之下降。据亭湖区农业农村部门测算，试点镇村的种粮大户每年亩均用种量减少2.6公斤、用肥量下降5.8公斤、机用费减少80元。黄尖镇村村民单国民共有9.5亩承包地，同样的面积，化零为整，耕种起来的感受大不一样：过去是，“7块地东一亩西一亩，零散分布，耕作收种都费事”；改了大田后，请第三方机械化作业的便利不消多说，“耕田、打药、收割……一个电话就行了”。


利于减少纠纷维护农村和谐。
东台市农业农村局戴刘建、臧月祥介绍，并块前，陈章村1057户农户，拥有承包地块6000多块，并块后为1472块，户均1.39块。陈章村实施“小田变大田”后，减少了因承包面积、界址不清、水系不畅等引起的信访纠纷，有效地化解了土地二轮承包期间甚至一轮承包时就存在的遗留问题，村风民风有了好转，村集体的公信力得到增强。


利于增强村集体经济收入。
依据农业农村部发布的《农村土地经营权流转管理办法》相关规定，试点地村集体不少向承包土地的种粮大户、家庭农场主或龙头企业收取服务费，以应对承包期间可能出现的一些纠纷及公共设施维护的服务事项。据记者了解，这项费用为每年每亩20元至80元不等。试点村多为工商业较弱的产粮村，收取服务费一定程度改变了村集体经济薄弱的现状。也有的村集体没有收取这笔费用。


利于培养专业化种粮队伍。
亭湖区黄尖镇黄尖居委会的种粮大户陈从文告诉记者，“小田”变“大田”使田好种了，他才将流转经营的耕地面积增加到200多亩。在盐城，50岁以下的种粮大户不断增加。截至2021年底，盐城全市粮食类规模经营户共有17969个，其中50岁以下人员比例约为30%。射阳县农业农村局统计，目前全县流转50亩以上的2700多户种粮大户中，50岁以下占比约30%，900多名种植业家庭农场主中50岁以下占比约三分之一。这里的农业干部分析，由于“小田”变“大田”刺激吸引了一批能人大户投入粮食种植，种地后继乏人问题有所缓解，种粮能手发挥示范作用将带动小农户多种粮、种好粮。


【尊重农民意愿探索操作尺度】
　　农业农村部政策与改革司农村产权交易指导处负责人胡顺平在接受采访时表示，“小田”变“大田”改革符合政策导向，对进一步推进相关工作提供启示，建议在尊重农民意愿的前提下稳慎推进，始终保证让农民受益。从记者调查发现看，“小田”变“大田”是一项有利乡村振兴，同时也需不断完善探索、在实践中接受进一步检验的新生创举，其试点探索要把握好以下几个方面。


尊重农民意愿。
从记者在基层的调研看，随着城镇化不断推进，进城入镇的农民越来越多，不少地方农村常住人口年龄老化，会种地想种地的人越来越少，愿意将土地经营权流转出去的农民占比越来越高，这是大势所趋。同时，一些农民对土地和耕种怀抱深厚的情感，有的农民有意愿并且有相应的设备、能力从事种植。对此，一定要遵循“依法、有偿、自愿”的原则，从而确保在不踩法律、政策“红线”的正确轨道上开展探索。


　　一些基层干部群众受访时谈到，实现土地规模经营，“小田”变“大田”并非唯一形式。近年来，江苏、河北一些地方供销系统、农业合作社为不愿流转的农民开展代耕代种、统防统治等专业化服务，实现“你外出挣钱，我代你种田”。此外，由于农田“变形”导致地块位置变动，将来不排除会出现因征地拆迁时地块补偿不一引发连锁反应等，也须预防应对。


稳慎把握短长期利益平衡。
盐城市在改革中严格依据法规和政策，及时征求各方意见，保证了改革稳妥进行。


　　一是地租价格不能一味求高。盐都区农业农村局经管站站长杨程说，在盐都区农村产权交易中心，前些年曾出现流转费用每年每亩1700元高价成交案例，后来经营不顺。此后，交易中心和乡村干部都不再片面追逐高价流转。盐城市提出土地流转租金应在合理区间浮动，镇村干部、村民代表和家庭农场代表可成立评估小组，评估确认租金上下限。


　　二是流转经营不宜规模过大。社会资本在扩大土地规模种植方面具有明显优势，可能会挤压普通种粮大户的流转空间。对此，盐城市提出土地经营权流转要优先给本村、本地的种粮大户和家庭农场主。单体经营规模一般控制在300～1000亩的适度水平。


　　三是合同期限保证长短适中。合同期限应综合考虑到农田基础设施长期投入与农民动态分享土地流转收益，同时将租金浮动机制写入合同条款。


农业保险预防毁约风险。
“小田”变“大田”后，土地流转到更少的经营主体，一旦发生因为市场或气候因素经营不善经营主体单方毁约的现象，农户的土地租金利益就会受到损害。受访的多层次采访对象认为，对这种现象要预先采取对策，除了及时足额收取土地流转费用、把握以上提到的多方面操作考量外，还要创新分散风险的举措。江苏省南通市海门区2017年试点开展土地流转履约保险，按照土地流转费的3%作为保险费率，由土地流出方和区财政各承担50%，一旦土地流入方不履行合同，由保险公司先行理赔，降低村集体的风险、保障承包农户的大部分流转收益。


　　平原山区因地制宜分类探索。从记者了解看，目前探索相对力度大、效果反映好的地方，是地势平坦辽阔、耕地肥沃充裕的淮北平原与江苏里下河平原区等。相对于丘陵山区，平原地区机械化操作和土地适度规模化种植带来的收益更大，动力更足。江苏省农业农村厅政策与改革处处长杜海蓉向记者表示，“小田”变“大田”试点应当在条件成熟的地方开展，可以在平原农业区先行逐步探索，然后不同地理类型的乡村借鉴尝试，政府可以分类进行农田改造的资金奖补。
刊于《瞭望》2022年第36期
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