国外税务组织机构改革研究

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国家税务总局税收科学研究所“国外税务组织机构改革研究”课题组

文章内容

　　税务组织机构是税收职能的物质载体，由机构编制、职责权限、运转流程等要素构成。税务部门通常是一国的主要税收征管机构，在很多国家，海关、社会保障等部门也会依法定职权行使部分税收征管职能。一些国家，特别是联邦制国家的税权在中央（联邦）政府和地方政府之间依法划分，税务组织机构通常也有中央（联邦）税务部门和地方税务部门之分。本文主要对中央（联邦）税务部门设置情况进行考察。税务组织机构设置的影响因素众多，涉及政治体制、历史传统、管理理念、经济效率、技术变革等很多方面。一国税务组织机构的设置通常是多种因素共同作用的结果。受内外部因素变化的影响，各国税务组织机构也在不断改革，近年来在某些方面呈现出共同的变化趋势。

一、典型国家税务组织机构设置

　　我们对部分国家税务组织机构进行了考察，认为美国、英国、日本、俄罗斯和南非的税务部门比较有代表性，下面着重介绍这些国家中央（联邦）税务部门的设置情况。

（一）美国

　　1.基本架构

　　美国是联邦制国家，实行分税制财政体制，税收立法权在联邦和州政府间依法划分，联邦与州分设税务部门，各自负责所属税种的征收管理。美国国内收入局（IRS）是联邦税务部门，负责除关税之外的所有联邦税收的征管。目前IRS的组织架构分为三大序列，其中，综合部门4个，业务支持部门9个，纳税服务与税收执法部门9个（见图1）。

2.历史沿革

　　IRS现行组织架构是《美国国内收入局重组和改革法》（United States Internal Revenue Service Restructuring and Reform Act）实施的结果。1998年，美国国会通过上述法案，要求IRS改革原来按职责和区域设置业务部门的模式，转向围绕纳税人需求设立业务部门。2000年，IRS改革形成现在的基本架构。2008年，IRS在大企业局内设立高净值小组，负责高收入群体纳税服务和遵从管理。2010年，国际税收业务被纳入大企业局。2019年，IRS设立首席风险控制官办公室，负责监管企业风险管理项目，制定风险战略计划。

3.主要特点

　　（1）注重按纳税人类型设置业务部门。IRS根据纳税人规模和类别，设置四个业务部门：大企业和国际税收局、小企业和自雇业主局、工薪和投资收益局、免税组织和政府机构局。各部门对下实行垂直管理，按业务类型或区域在全国主要城市设置分局，分局以下设办事处，办事处是基层税务部门。

　　（2）注重以风险管理理念推进机构改革。IRS在业务支持部门的序列中一直设有遵从风险分析部门，近年又设立了首席风险控制官办公室，负责实施IRS整体风险防控项目。大企业和国际税收局等业务部门，以前是按国民经济行业设置下层部门，目前改按风险事项设置下层部门，并按风险等级分配管理资源。

　　（3）注重加强数据共享和数据治理。IRS内部各部门之间可以相互分享业务数据。IRS与其他部门联合建立数据战略治理委员会，开展数据治理。

　　（4）注重强化部门职能，打击涉税犯罪。持续强化犯罪调查局职能，震慑涉税违法犯罪行为，促进纳税遵从。针对跨境和金融犯罪日益增多的现象，犯罪调查局设立了国际业务办公室，专司打击跨境涉税犯罪。

（二）英国

　　1.基本架构

　　英国是单一制国家，实行分税制财政体制，税收立法权集中在中央，中央与地方分设税务部门负责税收征管。英国税务和海关总署（HMRC）是中央税务部门，负责国内中央税及关税、进出口税的征管。目前，HMRC内设部门分为四大序列，其中，业务部门3个，支持部门4个，脱欧事务部门2个，直属部门1个（见图2）。

2.历史沿革

　　HMRC现行组织架构是《税务和海关委员会法案》（Commissioners for Revenue and Customs Act）实施的结果。2005年，英国议会通过上述法案，要求原英国税务局与英国海关实施合并。2016年，英国全民公投决定脱欧，为加强脱欧过程中政府部门之间的协调，HMRC新增设了2个脱欧事务部门。

3.主要特点

　　（1）管理层级少，机构数量持续缩减。HMRC采取两层架构，总部直接指导基层税务办公室，不设中间环节。近年来机构数量持续减少。截至2017年，基层税务办公室由合并时的574个减少到145个，全职员工由合并时的9.4万人减少到6万人左右。2015年，HMRC开始实施基层办公地点迁址计划，预计到2027年，将在全国主要核心城市设立13个现代化的地区税务中心，同时撤销137个基层税务办公室。

　　（2）业务架构简单，部门边界清晰。HMRC业务部门序列只有3个部门：客户战略与税务规划部负责从宏观和整体上设计业务架构和流程，客户服务部整合了所有服务纳税人办税与福利申请的同类事项，纳税遵从部整合了所有识别和应对不遵从行为的手段和措施。

　　（3）以纳税人为中心设置业务机构，按工作量和风险程度分配资源。客户服务部内，分别设置了个人税收处和公司税收处；纳税遵从部内，区别纳税人规模分别设立大企业处、高净值个人和中型企业处、个人和小企业处，同时针对高风险事项设立欺诈调查和反避税部门。在人员配备上，HMRC把80%的人员分配到客户服务部和纳税遵从部，且绝大部分充实到一线。在客户服务部，主要按照工作量分配人员，其中的个人税收服务部门工作繁重，员工数量也最多。纳税遵从部注重按业务复杂程度和风险程度配置资源，把专门人才和主要资源分配到风险最可能发生的领域。

　　（4）税收数字化和脱欧事务对机构设置产生重要影响。近年来，英国税收数字化迅速发展，为税收管理和服务摆脱地域的限制、人员和机构向核心城市集中提供了可能。此外，由于英国脱欧，HMRC专门设立了2个部门协调和处理相关事宜，未来随着脱欧进程和形势的变化，这些机构的设置和职能也将作出相应调整。

　（三）日本

　　1.基本架构

　　日本是单一制国家，实行分税制财政体制，税收立法权集中在中央，中央与地方分设税务部门负责税收征管。国税厅是中央税务部门，隶属财务省，负责除关税和进出口税外的所有中央税的征管。国税厅-国税局-税务署构成了日本中央税务系统的三级组织架构。国税厅内设机构按职能设置，分为综合部门和业务部门两大序列。综合部门是长官官房（办公厅），业务部门包括课税部（税收业务司）、征收部（税收征管司）、查察部（稽查局）（见图3）。

2.历史沿革

　　日本国税厅2009年实施“整合内部事务”改革，取消以前按税种设置业务机构的方式。2017年，在国税厅、国税局查察部增加国际税务稽查职能，配备相应人员；在各地国税局业务部门增设高收入项目组，对高收入群体及相关联的个人或法人实施一体化管理。

3.主要特点

　　（1）注重按经济区域设置中、下层部门。日本都道府县（省级行政区域）有47个，市町村（省以下行政区域）达1800个。中央税务系统中、下层部门的设置不与行政区划相对应，而是按经济区域在东京、大阪等12个城市设立国税局，各国税局下设税务署，共计524个。目前，日本国税系统人员总数为5.58万人，与美、英、法、德等发达经济大国相比，员工数量是最少的。

　　（2）注重按职能和纳税人类型设置内部机构。日本国税厅、国税局、税务署三级组织的内设机构大致相同，基本都是按综合、课税、征管、稽查设置部门，具有职能模式组织机构的典型特征。同时，在课税部内，按照自然人和法人设置处室进行管理。其中：对于个人所得税和个体经营者应纳消费税，统一归个人课税部门管理；法人应纳的消费税、所得税等，统一归法人课税部门管理。日本中央税务部门组织机构的设置模式，属于按职能和纳税人类型设置机构的混合模式。

　　（3）注重加强国际税务稽查和高净值人群税收管理。日本国税厅于2017年在查察部增设了国际调查管理官，以加强对国际税务稽查工作的统筹指挥，国税局和税务署也相应增设国际税务专门官员，负责具体稽查工作。日本国税厅会组织国际税务专家，对重大国际税务案件开展稽查。东京、大阪等地国际税务稽查官，除承担国际避税案件稽查外，还专门研究海外复杂交易的稽查方法。日本国税厅还设置专门项目小组，强化对高收入人群的税收管理和信息收集。近年来，国税厅与政府其他相关部门联合建立信息调查机制，对居民纳税人向国外转移有价证券的行为实施税收管理。

（四）俄罗斯

1.基本架构

　　俄罗斯是联邦制国家，实行分税制财政体制，税收立法权和征管权集中在联邦。联邦税务局是中央税务部门，负责除关税和进出口税外的中央税和地方税的征收管理。联邦税务局分级设立税务部门，总部对下垂直管理。目前，联邦税务局内设机构25个，分为三大序列，其中，税收执法部门9个，法治服务部门8个，支持保障部门8个（见图4、图5）。

2.历史沿革

　　俄罗斯中央税务部门现行组织架构是2004年机构改革的结果。在2004年俄罗斯实行的政府机构改革中，原联邦税收部改制为联邦税务局，隶属财政部，局长由联邦政府任命。俄罗斯目前由85个联邦主体组成，按地域原则划分为8个联邦管区，联邦税务局也相应设立8个联邦管区税务局。

3.主要特点

　　（1）直属检查部门众多。联邦税务局在总部以下，除比照地方行政部门设置联邦管区税务局、联邦主体税务局以外，还按照行业和事项设置了多个跨区域直属检查部门，包括9个行业大型纳税人检查局、2个跨区域转让定价调查局、1个跨区域分析监控局。这些部门直属联邦税务局，其下不再设置部门。由于部门层级高，人员业务能力强，资源、技术都有保障，对大型企业、复杂事项实施检查时，相比于下级税务部门更具优势。

　　（2）联邦税务局独享征税权。俄罗斯各联邦主体享有很大的自治权，特别是各民族共和国可以制定自己的宪法，选举自己的总统和总理。但是，各联邦主体税权极其有限，除收入分配权以外，税收立法权、征税权全部属于联邦政府，并由联邦税务局负责征管。

　　（3）联邦税务局执法独立性强。联邦税务局组织机构层级设置与政府行政机构相对应，设立总部、联邦管区、联邦主体、基层地方四个层级，但总部以下各级税务局与地方政府没有隶属关系。联邦税务局对下实行垂直管理，人员、编制由总部确定，经费由中央财政统一拨付。联邦税务局隶属财政部，而财政部受联邦总统直接领导。在这样的管理体制下，联邦税务局执法受地方政府干扰较小，独立性强。

（五）南非

　　1.基本架构

　　南非是单一制国家，实行分税制财政体制，税收立法权、征收权集中在中央。南非税务局（South African Revenue Service，SARS）是南非中央税务部门，隶属于财政部，负责中央税、地方税、关税及进出口税收的征管。目前SARS的组织架构包括四大序列，其中，综合部门4个，职能部门8个，区域部门9个，纳税人部门3个（见图6）。

2.历史沿革

　　南非2012年通过新的《税收征收管理法》，规定全部税收征管权收归中央，SARS是法定税收征管部门。2013年，南非借鉴美国经验设置独立部门--税务监察署（OTO），该部门直接向财政部报告，有权审查和处理纳税人通过一般争议处理渠道不能解决的涉税问题。2018年，SARS因连续几年不能完成收入预算目标而被总统启动专项检查。2019年，SARS完成机构重组，形成现在的架构。

3.主要特点

　　（1）注重纳税人分类管理。SARS在按职能和区域设置部门的基础上，又按纳税人类型细化部门设置。除了大企业和国际税收局、中小型纳税人局，还设有高净值个人局。

　　（2）注重税收遵从管理。SARS启动了多个税收遵从项目，并在各业务管理部门中建立了税收遵从处。为打击严重的税收不遵从行为，SARS在稽查局内部设立非法交易处，专门处理有组织犯罪涉及的税收问题，以及烟草、酒等行业的关税和消费税逃税问题。

　　（3）注重信息技术应用。为提高数据采集、分析、利用水平，SARS的信息技术部门启动了多个项目，通过提高数据处理的技术能力，更好地预测纳税人行为。

　　（4）注重纳税人权益保护。OTO成立以来，为纳税人提供了独立、公正、便利的涉税问题解决途径，帮助纳税人更好地了解自己的权利和义务，增强了税收遵从意识。

二、部分专业税务组织机构的设置

　　本部分分析总结了包括OECD成员国在内多个国家的高净值个人税收管理、纳税服务、税务稽查等专业税务组织机构的设置情况。

（一）高净值个人税收管理机构

　　1.机构设置的类型

　　（1）在中央（联邦）税务部门层面设置机构。具体分为两种情况：一是设置独立机构，如澳大利亚税务局设立私人部门与高净值个人司；二是在大企业税收管理部门内部设立高净值个人项目处（组），如美国、荷兰、西班牙、巴西等国。后一种情况更为普遍。

　　（2）在地方税务部门层面设置机构。如日本、马来西亚等国，在地区层级的税务局设置高净值个人项目组。

　　（3）在税务系统外设立机构。如法国对高净值个人的税收管理职能由隶属于地方政府的财务审计监管董事会（DNVSF）负责。

2.机构设置的特点

　　（1）以资产作为纳税人认定的主要参考标准。按照OECD有关研究报告提出的标准，个人拥有可投资资产超过100万美元的为高净值个人，超过3000万美元的为超级高净值个人。具体实践中，各国的认定标准大致可分为三种情形：资产标准、资产和收入标准、资产和关联企业标准。因此，资产是高净值个人认定时的主要参考标准。

　　（2）各国机构的规模差别很大。根据OECD税收征管调查数据，56个受访经济体中，英国配备人员和管理高净值个人数量均最多，分别为522人和10899人，征纳人员比例约为1∶20；澳大利亚配备人员和管理高净值个人数量分别为430人和10000人，征纳人员比例约为1∶23。有的国家征纳人员比例过于悬殊，如南非配备10人，管理高净值个人达500人；荷兰配备10人，管理高净值个人达2200人。

（二）纳税服务机构

　　1.机构设置的类型

　　（1）单设综合部门。其特征是：在中央税务部门设置纳税服务综合部门，各地方的纳税服务部门接受该部门的业务指导。意大利、英国属于此种类型。

　　（2）按“综合+其他”设置机构。其特征是：在中央税务部门设置纳税服务综合部门，负责全国大部分纳税服务事项的综合管理，另有部分纳税服务职责由其他部门承担。日本、韩国属于此种类型。

　　（3）设置多个专职部门。其特征是：中央税务部门不设置纳税服务综合部门，纳税服务具体职责由多个专职机构分别承担。美国属于此种类型。

　　（4）单设专职部门。其特征是：在中央税务部门设置纳税服务专职部门，仅承担专项服务职责，其余纳税服务职责由下级机构承担。德国属于此种类型。

2.机构设置的特点

　　（1）注重按纳税人类型提供服务。很多国家强调纳税服务的针对性，根据服务对象的特点和偏好，确定服务的方式和内容。例如，在税收宣传方面，对社会公众主要开展税务部门形象宣传，对纳税人主要开展政策性宣传。很多国家重视对在校学生等未来纳税人群体的宣传教育。

　　（2）注重强化网络办税服务功能。各国加强纳税人需求管理，引导纳税人通过网络获取信息、办理涉税事项，许多国家的企业通过网络申报纳税的比率在80%以上。很多国家致力于电子税务局建设，不断拓展网上办税范围。英国持续推行税收数字化项目，个人所得税、增值税及公司所得税事项基本实现了网上办理。俄罗斯推行个人在线账户，个人所有收入及动产和不动产信息实现一户式存储，并可以在线办理纳税申报、缴纳所得税和财产税、申请退税。人工智能技术也在加快推进。澳大利亚、新加坡、西班牙等国使用了人工智能在线业务咨询，另有38个国家计划采用人工智能提供自助办税服务。

（三）税务稽查机构

　　1.机构设置的类型

　　国外税务稽查机构的设置形式多样。就中央税务系统来说，按照稽查部门组织架构的特点，大致可以分为4种类型。

　　（1）管理层级型。即在各层级税务局内部设立稽查部门，各层级稽查部门在辖区内按照管理权限实施稽查，下级接受上级的业务指导。日本、韩国、法国属于此种类型。

　　（2）经济行业型。即中央税务部门按主要经济行业设置稽查机构，在全国范围内直接查办行业涉税违法案件。德国属于此种类型。

　　（3）“业务+区域”型。即中央税务部门的稽查部门下设业务机构和区域机构，区域机构负责所辖区域内的各类稽查案件，业务机构负责区域机构范围以外的稽查案件。美国、荷兰属于这种类型。

　　（4）与外部门分权型。即税务稽查职能在税务部门和其他部门之间依法划分，各方在自己职权范围内履行稽查职责。意大利属于这种类型。

　2.机构设置的特点

　　（1）稽查机构层级普遍较少。美国、英国的税务稽查机构实行垂直管理，总部可以直接在全国范围内组织实施税务稽查。法国虽然在中央、大区、省级都设立了稽查机构，但大区和省级都只设立稽查队，配合中央稽查部门开展工作。日本、韩国的总部负责组织指挥，下级具体实施稽查。

　　（2）制定专门法律保障稽查执法。美国税务稽查的法律依据源自联邦宪法第一条第7-10款，具体法律制度包含在《国内收入法典》“F”部分。日本制定《打击国税犯罪法》。这些法律都规定，税务稽查人员可以实施强制措施和刑事侦查手段，以保证案件取证的及时性、完整性，有效提高了案件查办质量和效率，对违法犯罪分子具有极大的震慑作用。

三、国外税务组织机构的改革趋势

　　通过考察上述有关国家税务组织机构的设置情况，可以发现一些共同的特点，一定程度反映了近20年来国外税务组织机构改革的主要趋势。

（一）在成本和技术因素驱动下，组织机构规模普遍收缩

　　降低征收成本是很多国家对税务部门的要求。随着信息技术的广泛应用，原来一些常规性征管工作，如税款征缴和退税工作，可以集中在专设机构处理；呼叫中心、电子申报、在线缴税等服务方式的推行，显著减少了现场办税、一对一现场咨询的业务量。这些为税务部门的收缩提供了可能。近年来，各国税务部门普遍呈现收缩的趋势。

　　一些国家借鉴美、英等国经验，撤销区域性税务部门。力度比较大的国家有荷兰、丹麦。其中，荷兰在2013年撤销原先按行政区设立的13个地区级税务局，改按纳税人类型设立四个业务部门，包括大企业司、中小企业司、私营企业司、征管司，各司直接在全国范围内调配资源，开展管理服务。丹麦在2013年撤销全部的区域税务部门，按职能设立6个覆盖全国范围的部门承担税收征管工作，包括纳税服务司、遵从管理司、欠税追缴司等。

　　很多国家同时压缩区域和基层税务部门的数量。力度比较大的国家有意大利、罗马尼亚和希腊。其中：意大利从2014年以来先后撤销58个较小行政区域的税务机构；罗马尼亚从2013年以来区域税务机构由42个减少到8个，基层税务机构由215个减少到47个；希腊从2011年以来基层税务机构由241个减少到118个。

（二）混合型机构是主流，纳税人型业务机构增多

　　按照税务组织机构设置的主要依据，可以将税务部门大致划分为3种类型：税种型、职能型、纳税人型。早期，各国普遍按税种设置税务部门；20世纪90年代开始，普遍改按职能设置税务部门；2000年以来，越来越多的国家税收业务部门改按纳税人类型设置。实践中，各国税务部门通常以一种类型为主、其他类型为辅，可以称为混合型机构。

　　据OECD对56个国家的调查数据显示，有12个国家表示“职能”是其机构设置的主要依据，另有35个国家依据“职能”和“税种”设置机构。另外，按纳税人类型设置机构的国家逐渐增多。2007年，欧盟发布《财政蓝图：税收征管总体框架》（EU Fiscal Blueprints: An Overall Framework for Tax Administration），提出专设大企业税收管理机构的建议。大企业管理机构开始仅在美国等少数国家设立；2017年，OECD调查的56个国家的情况显示，已有48个设立了大企业管理机构。很多国家还同时设立中小企业管理部门、个体税收管理部门。近年来，设立高净值个人税收管理部门的国家逐渐增多。OECD调查数据显示，截至2017年，受访的56个国家中，23个设置了高净值个人税务机构，比2015年增加了6个。

（三）机构职责不断扩大，合并和划转是主要方式

　　近年来，在传统的税收征管职能之外，一些国家的税务部门被赋予更多其他职责，其中主要是社会保障税（费）、关税和其他非税项目的征管职责。

1.社会保障税（费）征管

　　OECD成员国中有31个国家设立了社会保障制度，其中，美国、英国、加拿大、荷兰、挪威、瑞典等12个国家修改了法律，将社会保障税（费）征收职能划转给税务部门。非OECD成员国中，有18个国家设立社会保障金制度，其中，巴西、阿根廷、罗马尼亚、保加利亚等8个国家依照法律将社会保障税（费）征收职能划转给税务部门。社会保障税（费）与其他税种的征收实现一体化，便于更好发挥税收征管体系的效能，实现规模经济，降低征纳成本。但社会保障税（费）征收的职能划转不仅要考虑经济效率，还要考虑其他因素，很多国家因政治、社会因素影响，划转事宜不断延期。

2.关税征管

　　OECD成员国中，继英国、加拿大、澳大利亚等国之后，近年来又有奥地利、匈牙利、荷兰、葡萄牙、西班牙等13个国家将税务与海关管理机构合并；非OECD成员国中，巴西、阿根廷、罗马尼亚、南非等国家也实现了机构合并。税务与海关机构合并，便于通过人员、技术整合实现规模经济，更重要的是消除信息沟通障碍，协同提高进口环节增值税征收管理。在很多国家，进口环节增值税是重要的收入来源。

3.非税项目征管

　　非税事项主要包括发放社会福利、征收儿童抚养费、代收学生贷款以及房产评估等。这类事项通常与纳税人征管信息有关，税务部门可以结合征管事项统筹进行。OECD成员国中，美国、英国、澳大利亚、加拿大、韩国等13个国家的税务部门承担发放社会福利职责，英国、法国、意大利、葡萄牙等18个国家的税务机构承担房产评估职责。非OECD成员国的税务部门普遍未承担非税职责。

（四）纳税服务深入开展，部门协作领域不断拓宽

　　近20年来，在新公共管理运动的影响下，各国税务部门普遍设立纳税服务机构，部门协作领域不断拓宽。

1.共设服务场所

　　在政府支持下，很多国家的税务部门与其他部门开展合作，共设服务场所，从政府整体角度为纳税人提供综合性服务。如英国税务与海关总署将部分基层纳税咨询办公室设在当地政府的“一站式服务中心”，部分区域的税务机构与劳资部门服务机构相互进驻，为相同对象提供不同部门的服务。瑞典税务部门与多个政府部门合作，纳税人到任何一个部门的服务场所都可以同时办理多部门业务。

2.共享涉税信息

　　在部分国家，税务部门与其他政府部门的合作已从线下拓展到线上。法国和加拿大推行“只填报一次”（Tell-Us-Once）服务，税务网站与多个部门网站实现联网，纳税人使用同一账户登录网站即可办理多项业务，相关信息只需提交一次，各部门可实现同步更新。

（五）稽查职能逐步扩大，国际合作成为新动向

　　1.依法设立涉税犯罪调查部门的国家增多

　　OECD调查数据显示，截至2017年，56个受访国家中有36个设立了涉税犯罪调查部门。其中多数是OECD成员国，也有一些非OECD成员国，如印度、阿根廷、南非等。涉税犯罪调查人员职权很大，依法可以采用搜查、监视等刑事侦查手段，在案件调查结束后有权向法院提起公诉，其调查证据可作为定罪量刑的依据。

2.税务稽查出现国际合作新动向

　　梳理各国税务稽查部门业务职责可以发现，各国普遍把打击国际逃避税作为一项重要职责。美国、日本及多数欧盟成员国还专门在税务部门设置了专业机构。多国联合开展跨国税务稽查的国际组织也已经出现。例如，荷兰税务情报调查局联合英国、澳大利亚、加拿大三国的税务局和美国涉税犯罪调查局，于2018年6月成立了全球税收执法联盟（J5），以共同打击税务欺诈、洗钱、走私等跨国犯罪。J5成立以来，针对复杂的逃税安排开展了50多项联合调查，数百项情报交换，超过此前10年各方合作调查及情报交换的总数。

四、优化我国税务组织机构设置的建议

　　2018年，我国实施了国税地税征管体制改革，将省级和省级以下国税地税机构合并。机构改革初期，为稳妥起见，组织机构设置并未作大幅度调整。随着时间的推移，职务职级并行等人事政策的扩大实施，一些制约改革的棘手问题逐步得到解决，税务组织机构改革优化问题逐渐提上日程。借鉴国外税务组织机构改革的经验，对优化我国税务组织机构设置提出以下建议。

（一）适度压缩机构层级和数量

　　我国税务部门分为中央、省、市、县和基层分局五级，与行政体制基本对应，层级较多。很多国家的实践表明，国家行政体制与税务机构的层级设置相关性强，但不是唯一决定因素。实行分税制的国家不一定都分设中央和地方两套平行的税务部门，一级政府也不一定设置同层级的税务部门。因此，适度压缩我国税务部门的设置层级，既有必要性也有可行性。压缩层级途径有两条：一是整体压缩层级。从可行性考虑，可以撤销市级税务部门，实行省级税务局直管区县级税务局。二是部分业务部门压缩层级。例如，税务稽查、大企业管理、办税服务厅等业务部门，可以实行省级税务局对基层部门直接管理，中间不设层级，形成事实上的三级机构。在压缩层级的同时，还可考虑按经济、人口因素设置区域性税务部门，不必与行政区划一一对应。

（二）积极探索按纳税人类型设置机构

　　纳税人通常可分为个人和企业，个人又可分为普通自然人和高净值个人，企业可分为大企业和中小企业等。依纳税人类型设置机构便于税务部门从纳税人角度统筹税收工作，增强管理和服务的针对性。目前，我国税务系统主要按税种设置业务部门，同时也按纳税人类型设置业务部门。例如，在各层级税务部门都按税种设置业务部门的同时，中央、省、市层级还设置了大企业管理部门。大企业纳税人往往要面对多个部门，而部门之间业务相对独立，既不利于协同管理也不利于优化服务。为解决此类问题，建议采取渐进的方式统一按纳税人类型设立业务部门。首先，探索设立自然人税收管理部门。将个人所得税、个体货物劳务税、社会保障费等事项整合，统一由自然人税收管理部门负责，实行一表式申报、一人式存储。其次，探索企业分类管理。可以通过货物劳务税与企业所得税管理部门协同开展发票管理、财产行为税综合申报等，推动税种管理协调联动，逐步由税种业务协同向纳税人管理和服务协同转变，推行企业一户式纳税申报与缴税管理。

（三）努力推动跨部门协同开展纳税服务

　　近两年，国家税务总局以个人所得税改革为契机，积极推动各部门信息协作，同时大力推行办税App、预填申报、电子退税，个人所得税纳税服务水平大幅提高。下一步要大力推动部门协同服务。在法律层面，应继续推进《中华人民共和国税收征收管理法》修订，明确各部门涉税信息协作义务；在实践层面，要积极参与全国一体化政务服务平台建设，在服务场所、信息平台等方面推进共建共享，加强办税服务标准化建设，积极参与制定政务服务标准化体系，为将来在更大范围实现部门协同服务创造条件。抓住区域一体化发展、海南自贸港建设等有利时机，积极拓展与海关、科技、工信等部门合作的渠道和方式，提高出口退税、资格认定、优惠政策享受等事项办理效率，尽快总结经验在全国推行，进一步贯彻落实精诚共治。

（四）大力推进税务稽查组织机构改革

　　税务稽查组织机构改革应从三个方面着手。一是进一步推进税务稽查部门垂直管理。目前，国家税务总局设立了6个跨区域税务稽查局（特派办），各地设立省、市级税务稽查局，县级税务稽查局基本撤销，税务稽查部门的层级进一步减少。同时，国家税务总局出台相关文件，进一步明晰跨区域税务稽查局与省级税务稽查部门的工作界限，有利于发挥税务稽查部门的整体效能。跨区域稽查局与省级稽查局接受国家税务总局稽查局的垂直领导，按企业规模和区域分级实施税务稽查。省级稽查局对所辖企业实施税务稽查和犯罪调查，同时协助跨区域稽查局开展稽查工作。从统一执法和更大范围调配资源力量的角度看，仍有必要进一步推进税务稽查部门的垂直管理，将地市级税务稽查局合并到省级稽查局中。二是增加国际税务稽查职能。加强高净值个人纳税遵从情况的分析，适时把打击高净值个人跨国逃避税纳入国际税务稽查业务范围。三是推动建立涉税犯罪调查机构。机构设置的具体形式，可考虑在省级以上税务稽查部门内部增设涉税犯罪调查机构，税务调查人员集税务检查权与刑事侦查权于一身，专门开展涉税犯罪调查。涉税犯罪调查机构的设立，涉及法律修订、人员储备等众多方面，需加强统筹，长远谋划。

　　课题组组长：黄立新孙红梅

　　课题组副组长：孙仁发王怡璞张丹

　　课题组成员单位：国家税务总局天津市税务局，国家税务总局山东省税务局，国家税务总局河南省税务局，国家税务总局湖南省税务局，国家税务总局广东省税务局，国家税务总局四川省税务局，国家税务总局新疆维吾尔自治区税务局，国家税务总局深圳市税务局，国家税务总局苏州工业园区税务局

　　总撰：孙仁发

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（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第10期）

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