近期我国有效应对美国科技竞争战略的税收政策建议
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作 者 信 息
李厚侬(哈尔滨工业大学(深圳)深圳高质量发展与新结构研究院)
文 章 内 容
党的十九届五中全会明确提出:“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位,把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。”当前和今后一段时间内,我国面临的国内外环境日趋复杂多变,尽管全球化的根基并没有任何改变,但是短期内的逆全球化因素对我国发展环境带来不同程度的冲击和影响。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,面对少数国家对我国科技创新领域及相关企业的打压,我们必须要坚持统筹发展和安全的基本理念,切实不断深化体制机制改革,更好地发挥税收政策手段的支持鼓励作用,充分调动广大人民群众的积极性、主动性、创造性,强化国家战略科技力量,夯实基础研究和原始创新体系,提升科技创新转化能力,突破“卡脖子”关键核心技术,注重防范化解重大风险挑战,利用创新驱动发展优势,有效应对少数国家对我国发展的无理遏制,更好地服务于我国推动构建新发展格局、实现高质量发展目标的重大战略需要。
从近些年美国政府科技竞争战略的主张和政策来看,总体基调是竞争合作并存,但以竞争为主。美国强调“美国优先”的战略主张,多次采取单边措施维护自身国家利益,甚至在科技创新领域,公然打压中国科技企业,并对中国实施技术封锁,这种战略竞争的政策基调在特朗普政府时期表现得尤为明显。拜登政府上台后,仅对施政方针政策进行了微调。截至目前,总体没有改变前任政府战略性对华态度,出台一系列对华战略竞争的法案和行政指令,特别是科技创新竞争战略方面采取了一些新方针。为了更好地争取国内改革发展空间,在多变环境中把握不变规律,我们应该密切关注并全面系统归纳总结近期美国科技竞争战略的主要导向和政策主张,坚持问题意识,根据我国当前科技税收政策实施现状和问题,深化改革做好自己的事业,补齐短板、妥善应对、精准施策,以更好地实现科技自立自强。
(一)从智库报告深入分析美国科技竞争战略的主要导向
2021年年初,美国拜登政府上台后,对前任政府的决策理念和政策实施进行了修正,相对于前任政府更多采用的激进和单边方式,拜登政府的政策理念较为成熟、缓和、理性,主张以全新、全面和务实的方式处理重大战略问题,特别是更多听取学术界和智库的意见和建议。大国竞争往往拼的是科技创新能力,从美国部分智库报告中关于科技竞争战略的主张,能够一定程度上看出美国科技竞争战略的基本轮廓和可能方向。本文将主要报告的观点和主张作如下归纳:
1.《遇见中国挑战——美国最新技术竞争战略》报告
2020年5月7日,由美国国会众议院共和党领袖凯文·麦卡锡(Kevin McCarthy)牵头、15名众议院共和党议员组成的“中国工作组”(China Task Force)正式成立。该工作组于2020年9月发布《遇见中国挑战——美国最新技术竞争战略》(Meeting the China Challenge:A New American Strategy for Technology Competition)报告,主张从基础研究、5G技术、人工智能、生物技术等四个方面提出应对中国挑战的竞争战略及建议。主要观点包括:一是保持美国在基础研究的领导地位,大幅增加研发资金投入。美国必须通过不断增加基础研究经费并选择性升级基础设施来增强美国创新能力,美国联邦政府用于基础研究领域的经费占GDP的比重应升至0.3%。在此基础上再加上应用研究和发展经费,整个研发经费投入(R&D)占GDP的比重应该达到1%,甚至更高;支持知识产权保护,鼓励私营部门研发投资;继续支持开放式研究,采取措施鼓励更多来自全球各地的学生和研究人员,积极参与基础研究合作,继续争夺全球顶尖技术人才,确保更多的优秀技术人才流入美国(包括中国人才)。但是要坚持安全理念,稳妥开展基础研究合作和人才引进,高效区分适当和不适当的合作研究,对于高度敏感的研究领域,确保这些研究在经过审查程序后在标准制定机构中开展。二是5G技术战略。报告认为,与传统观点相反,美国在这个领域具有强大的竞争力,面对华为在这个领域的技术优势,应该对竞争战略作出调整,采取前瞻性战略引入更多新进入者进入这个领域,减少对单一供应商的依赖;5G技术标准至关重要,美国需要通过协调来阻止中国主导制定这个领域的技术标准。三是人工智能战略。报告认为,中国在人工智能领域的巨大优势被高估;数据的重要性被夸大;人工智能领域的技术进展依赖于开放式研究,限制中美两国人工智能科研合作与交流将对美国不利;美国应调整移民政策从而确保美国仍然是全球人工智能人力资本中心;半导体是人工智能的基础,美国应加大针对相关制造业及基础设施的投资力度;并应在人工智能应用标准制定方面拥有话语权。四是生物技术战略。报告认为:美国在生物技术相关的大多数领域仍领先中国,但中国在此领域的巨大投入正在影响美国地位;中美两国之间开展生物技术领域合作,对于解决全球医疗和公共卫生问题至关重要,美国将其纳入多元供应链会从中受益;美国需要高度重视并妥善应对与中国合作的风险;美国必须加大针对生物技术领域的投资,强化国内人才供给,推动制造业创新等;改革知识产权法律范式,大力保护知识产权密集型医药产品。
2.《关键与新兴技术国家战略》报告
2020年10月,美国白宫发布《关键与新兴技术国家战略》(National Strategy for Critical and Emerging Technology)报告,该报告提出两大支柱体系。
第一支柱:全面提升美国国家安全创新基础体系建设水平。该支柱旨在提升美国科技创新基础体系的能力建设和安全水平,主要包括以下政策主张:不断发展壮大世界最前沿的科技研究力量;有效吸引并留住发明家和创新人员;更好地依托私营部门和专业人员来构建科技创新体系;让创新发明迅速得到扩散;简化阻碍科技创新及其相关产业发展的规则政策程序;引领全球科技创新标准和治理模式;强化对国家安全创新基础体系的投资建设,包括学术机构、实验室、基础设施、风险投资以及相关工商业发展;提升研发支出在美国政府预算的优先安排权;将更多科技创新技术应用于政府部门;鼓励发展政府和社会资本合作关系;与盟友伙伴之间构建稳固且可持续的技术合作关系;与私营部门一起,提升社会公众对关键与新兴技术的普及度;鼓励州和地方政府采取相似策略。
第二支柱:全面保护美国技术优势地位。该支柱旨在全面保护美国在关键及新兴技术领域的优势地位,主要包括以下政策主张:确保美国竞争对手无法运用非法手段获取美国的知识产权、研发信息或技术;与盟友伙伴一起采取一致行动,在技术开发早期阶段更加强调安全体系设计;强化对学术机构、实验室、产业部门的安全建设,以确保研发企业的系统安全完整,更加考虑国外研究者的价值贡献;对关键及新兴技术进出口领域实施充分法定控制;督促盟友伙伴采取与美国外国投资委员会(CFIUS)同样的管理流程;让私营部门充分参与到关键及新兴技术保护中;评估世界范围内的科学技术政策(S&T)、能力及发展趋势,评估其他国家的战略计划影响美国的程度;与盟友伙伴一起确保供应链安全;向国家核心利益相关方明确表示保护技术优势的重要性并提供帮助。
(二)对美国科技竞争战略的简要总结
当前和今后相当长的一段时期内,整个世界都面临以数字技术等为代表的新一轮科技革命带来的重大机遇和挑战,科技创新领域的重大突破往往会改变国家间的竞争力格局,以美国为代表的发达国家在积极谋划、意图保持科技创新领域的先发优势。从上述两个重要报告的结论综合来看,美国科技竞争战略的要点覆盖到全周期、全环节,紧紧把握住事关未来国家竞争力的产业类型,主要方向包括六个方面:鉴于基础研究领域是开展科技创新的关键基石,美国要确保在基础研究领域持续投入,继续在这个领域保持优势;人才在科技竞争战略中发挥了至关重要的功能角色,吸引全球人才,确保科技创新领域的开放、多元融合仍然是提升科技创新活力的重要内容;充分激发社会主体对于科技创新的投资活力,在保持应用创新领域投入的同时,充分引导其进入基础研究领域;不断完善科技创新成果转化机制,实现成果快速扩散,及时转化为生产力;注重构建科技创新的国内和国际合作机制;构建保护知识产权的制度体系。
习近平总书记指出:“我们要保持经济持续健康发展和社会大局稳定,必须把思想和行动统一到党中央对形势的判断和决策部署上来,坚定不移把自己的事情办好。”以高质量发展为目标,统筹发展和安全,不断完善科技创新税收政策体系,不仅是应对外部环境变化的需要,也是专心做好自己的事,坚定不移地推进自身改革,全面激发广大人民群众的科技创新活力。具体建议如下:
其一,鼓励、引导社会资本进入基础研究和原始创新领域。一是促进社会产学研资源融合,发展科技类非营利性组织与科学慈善基金,鼓励企业与高等院校、科研机构等基础研究机构合作,共建各类研究开发机构和联合实验室。对于企业捐赠给新型研发机构或符合条件的创新主体的支出允许全额在税前扣除,符合条件的研究机构享受非营利性组织税收待遇,鼓励社会力量开展科学慈善捐赠,对非营利性科研机构和科技慈善基金实施“宽优惠、严监管”的税收措施。二是对于不同类型的研究领域采取差异化加计扣除的方式,如对企业从事基础研究领域的研发支出,特别是“卡脖子”的集成电路、人工智能、航天航空等领域,适当提高加计扣除比例。三是对无形资产投资入股免征增值税,以知识产权等无形资产作价出资的延长递延纳税期限,可在股票上市交易或一个限定的时间段内缴纳企业所得税。同时,依据股票价格、期权费和期限等设定不同额度的税收减免。
其二,进一步拓宽人才激励税收优惠政策的适用范围。一是出台面向高端专业人才的税收优惠政策,如对芯片、人工智能等产业的高端专业人才实施个人所得税减免优惠。将粤港澳大湾区境外高端、紧缺人才个人所得税差额补贴政策覆盖至境内高端、紧缺人才。针对在重要领域和关键环节从事“卡脖子”技术攻坚的科技人员,出台更加优惠的政策措施。二是进一步放宽股权激励的政策适用范围。将上市公司股权激励所得的纳税义务确认时点延迟至实际转让时点,进一步放宽非上市公司的股权激励优惠政策范围。对于符合条件的科技型企业或研发费用支出超过一定比例的企业,将本企业股权激励授予子公司的研发人员的,纳入《财政部 国家税务总局关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》(财税〔2016〕101号,以下简称“101号文”)允许递延纳税的范围;同时,将员工通过持股平台间接持股的情形纳入101号文的递延纳税范围。三是进一步放宽科技人员现金奖励优惠范围,将58号文规定的科技人员个人所得税优惠扩大至研发费支出比例超过一定数量、拥有自行研发并获得专利技术的科技型企业。科技型企业的具体名单可由科技部门进行认定、公布,科技人员可限定为高级工程师、技术部门负责人或专利技术申请人等研发人员。
其三,税收政策支持完善知识产权制度体系,更加激发科技成果转化活力。对自行研发知识产权带来的收益实行更加优惠的税率,扩大其成本费用扣除范围、进一步延长亏损弥补期限,使不同渠道获取知识产权更加体现差别性,将与知识产权相关的中介服务体系也纳入税收优惠视野。研发费用加计扣除政策可以尝试部分转为抵免制,先从拥有自行研发知识产权的企业开始试点。延长从事研发科技创新活动的企业亏损结转年限,允许从事基础研究的企业和科研机构的亏损无限期向以后年度结转。尝试对部分符合条件的研发主体与其研发成果相关联的子公司合并纳税。允许研发人员福利费用支出全额加计扣除。借鉴英国等欧洲国家实施的“专利盒”税收政策,以减轻科技创新中的税收负担,激励企业进行研发创新。进一步降低高新技术企业认定门槛,主要考核其是否有“科技含量”,评价指标应着重考核科研能力和研发投入。允许企业按营业收入的一定比例计提研发准备金,并在一定范围内准予在税前扣除。统一研发费用的归集范围,即统一会计核算范围、高新技术企业认定的归集范围、研发费用加计扣除优惠政策规定范围。
其四,鼓励科技创新分工合作机制,更好地推动国际合作。鼓励企业积极引进国际前沿技术与科研人才,支持同境外科研机构联合开展科学前沿问题研究,依托北京、上海、粤港澳大湾区等国际科技创新中心,对区域内符合条件的研发机构进口自用设备免征进口环节税,采购国产设备自用的给予退税。对区域内工作的境内外高端人才和紧缺人才,其个人所得税税负超过15%的部分予以免征。
(本文为节选,原文刊发于《国际税收》2021年第11期)
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