碳税国际实践及其对我国2030年前实现“碳达峰”目标的启示
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作 者 信 息
鲁书伶(中央财经大学财政税务学院)
白彦锋(中央财经大学财政税务学院)
文 章 内 容
当前,高污染、高能耗、高排放的发展模式使全球环境问题日益突出,制约高质量发展,威胁人类健康。我国能源消费总量在2019年达到49亿吨标准煤左右,约为2000年能源消费总量的3.3倍;同时,能源消费结构仍然以煤炭为主。自2007年起,我国碳排放总量超过美国,成为世界第一大二氧化碳排放国。减排压力日益突出的同时,我国也在为应对世界气候变化作出努力。2020年9月,国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话,提出中国将提高国家自主贡献力度,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和(即“30·60目标”);2021年我国政府工作报告提出,“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作,制定2030年前碳排放达峰行动方案”;《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也明确提出,“落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标,制定2030年前碳排放达峰行动方案”。在我国推进碳减排过程中,碳排放权交易市场(以下简称“碳交易”)起到了重要作用,但目前其作用有限。面对气候变化危机,碳税被普遍认为是有效的市场型碳减排政策工具之一,并在国际社会得到广泛讨论和运用。本文从碳税改革实施的理论依据出发,在梳理国际碳税制度发展趋势和制度设计的基础上,剖析国际碳税实施经验,进而提出对我国2030年前实现“碳达峰”目标的启示。
碳税是以含碳燃料(如煤炭、汽油、柴油)为征税对象,向化石燃料生产者或使用者征收,或者直接对二氧化碳或其他温室气体排放量进行征收的一种环境税,其出发点是解决环境的负外部性问题。碳税具有的“双重红利”成为各国推进环境税改革的重要理论依据。碳税的第一重红利为环境红利,即通过征收碳税提高含碳能源使用价格,减少高碳能源使用需求,促进能源使用效率提高,加快清洁能源开发利用,从而降低二氧化碳排放;第二重红利为社会福利,即开征碳税的同时降低其他税种税率,或者增加对居民和企业的转移支付,从而降低所得税等扭曲性税收的超额税收负担,增加社会福利。
国外学者对碳税“双重红利”展开了广泛研究。早期研究主要为规范研究。Pearce(1991)首次正式提出碳税的“双重红利”这一概念。Goulder(1995)区分了“弱式双重红利”和“强式双重红利”,其中,“弱式双重红利”主要强调环境税收入用于减少其他扭曲性税种税负与总额税返还之间的福利差异,“强式双重红利”则认为环境税还具有提高税制整体效率的作用。随着研究的深入,国外学者开始通过构建一般均衡模型对碳税“双重红利”效应展开实证研究,结果大多支持“双重红利”在一定条件下成立。Bye(2000)通过构建跨时期CGE模型分析挪威的环境税改革,发现将碳税收入用于降低工资税时,存在非环境红利。Takeda(2007)通过多部门的动态CGE模型,模拟日本碳减排措施的“双重红利”效应,结果支持“弱式双重红利”,而“强式双重红利”是否存在,则取决于碳税收入是否用于替代扭曲性更强的资本税。Freire-González等(2019)使用动态CGE模型模拟了西班牙四种收入返还情境下三种不同碳税价格方案的环境经济效应,研究发现5至7年内对每吨二氧化碳排放征收不高于10欧元的碳税价格方案能够实现“双重红利”,对每吨二氧化碳20欧元的碳税价格在一定条件下也能够实现“双重红利”。
国内学者同样模拟分析了碳税开征后的经济及环境效应。陆旸(2011)运用VAR模型模拟我国碳税的就业红利效应,认为征收碳税的同时减少所得税的“中性”政策,能够实现低碳部门的产出增长,但短期内我国难以实现与发达国家类似的“就业双重红利”。娄峰等(2014)通过构建动态CGE模型,模拟不同情境下我国开征碳税对环境、经济、福利的影响,结果表明一定条件下能够实现减少碳排放和提高社会福利的“双重红利”。然而,刘洁和李文(2011)通过能源使用量折算二氧化碳排放量,利用面板数据进行实证研究,发现开征碳税虽然能够实现减排和缩小收入差距的“双重红利”,但会对我国产生较强的负向经济冲击。
通过上述梳理可以看出,虽然各国碳税开征时间和制度设计存在差异,但在配合机制、改革模式、收入使用上具有一定共性。此外,单边碳边境调节措施带来的挑战也不容忽视。
(一)碳税与碳交易形成互补,实施渐进式碳税改革
从国际实践来看,碳税和碳交易是两种互为补充、相互配合的减排机制。从理论上来看,碳交易和碳税分别覆盖大型和小型排放源,具有不同的价格决定机制。从实践上来看,建立碳税与碳交易等其他碳定价机制相结合的碳减排体系是大势所趋,各国围绕碳交易设置与之互补的碳税政策,在确保重点控制行业总负担基本不变的同时,通过调整碳税税率与优惠力度应对碳价较低的情况,从而保证减排效果。
在碳税改革的推行方式上,大多数国家,尤其是欧洲国家,均在已有的环境税收体系基础上开征碳税,同时,为了充分发挥碳税的调节作用并稳定税负,采用了分阶段渐进式提高税率的做法。
(二)保持碳税税制中性,减少资源扭曲和分配不公
碳税在收入分配上具有累退性,税负会通过价格机制转嫁给消费者,降低劳动者收入份额和居民消费水平。因此,碳税的引入和推行须协调各方权益,减少改革阻力和成本。事实上,开征碳税是否能得到支持,很大程度上取决于其收入如何使用。在已经开征碳税的国家中,一些国家通过多种途径实现了税收循环。第一种做法是用碳税取代原有税负更重或者具有累退效应的税种;第二种做法是以减税、税收抵免或者税收返还等形式返还给居民、企业,减少开征碳税对收入分配和资源配置的不利影响,保持税收中性。第二种做法又有两种形式:一是通过削减个人所得税和社会保障税,减少劳动要素成本;二是对部分企业给予补贴,鼓励高效率能源投资,以降低资本要素税负。
(三)碳减排力度不对称,单边碳边境调节措施带来贸易挑战
气候变化问题属于国际议题,协调各国碳减排措施与力度十分重要。《巴黎协定》明确以公平为基础并体现共同但有区别的责任和各自能力的原则,提倡发达国家在实现绝对减排目标的同时,向发展中国家提供技术援助,发展中国家根据自身国情逐步提高减排自主贡献。但是,由于各国经济环境、资源禀赋、体制背景和市场发展存在差异,难以实现碳税国际政策趋同,由此引发“碳泄漏”和竞争力问题,致使欧盟成员国等发达国家开始考虑采取“碳关税”及其他边境调节措施。然而,单边“碳关税”并不能有效解决“碳泄漏”问题,反而会导致各国碳排放量上升,削弱发展中国家和发达国家的贸易竞争力,降低贸易开放度,减少消费福利。
国际碳税实践为我国碳减排政策设计提供丰富经验借鉴。为顺利按期实现我国“碳达峰”目标,建议择机开征碳税,同时增加应对碳关税的政策储备。
(一)继续推进碳排放权交易市场建设的同时,适时开征“名义性碳税”
目前,碳排放权交易机制是利用市场机制推动碳减排的主要政策工具。但是,我国电力、金融等市场和欧美国家不同,当前碳交易机制也与欧盟等存在较大区别,并且存在覆盖范围有限、价格波动较大等问题,仅通过全国碳排放权交易市场可能不足以对低碳转型提供充分激励。从国际实践来看,碳税是各国实现气侯目标的有力措施。实现“30·60目标”需要多种强有力的碳减排工具相互配合、共同支撑。因此,我国有必要在继续推进碳排放权交易市场建设的同时,加强碳税研究,适时开征碳税。
总体而言,开征碳税具有两种方案:一是开征“实质性碳税”,即新设碳税税种,对二氧化碳排放征税;二是开征“名义性碳税”,即整合改造与能源环保相关的税种。第一种方案可能面临推行实施成本高等困难,就现阶段减排目标和税制结构而言,第二种方案是短期内相对较优选择。短期内,可整合煤炭资源税、成品油消费税、环境保护税等税种,形成“中国式碳税”。初期根据税负平移的原则,设计碳税制度,根据能源消耗量和折算系数计算出的碳含量作为计税依据,参照碳交易价格和国际标准合理设置税率,后期根据发展规划和国际环境分阶段逐步提高税率,扩大征税范围,同时注意给予主动采用低碳节能技术的企业一定税收激励。待技术与其他条件成熟,择机开征“实质性碳税”。
处理碳交易与碳税重复管控问题需要加强政策协同。对此可效仿欧盟的做法,对纳入碳交易规制的企业予以碳税豁免权,或者构建两种制度之间的转换机制,赋予企业两种碳减排制度选择权。另外还可考虑针对高碳能源开采量或使用量征收碳税,从而替代对碳排放量征税,以此避免与碳交易重合,并且能够从能源生产和消费两端同时加强管控,提高减排效果。
(二)减少税收扭曲,注重分配公平
我国碳税税制未来应当体现税制中性的原则,即将碳税收入专款专用于环境保护相关事业,或以税收返还等形式返还给企业和居民,以降低收入分配扭曲,提高税制整体效率。需要明确的是,设立碳税的主要目的并不在于增加财政收入,而是通过税收和价格调节企业和居民的行为。因此,尽量减少对资本、劳动要素的扭曲是税制设计应该考虑的目标。这一目标可通过削减个人所得税和企业所得税、企业社会保障负担实现,也可通过补贴促进企业节能环保技术的投资和研发。
(三)推动气候问题国际合作,增加应对碳关税的政策储备
短期内,欧盟碳边境调节机制会抬高我国出口成本,冲击出口贸易。但从长期看,随着贸易结构优化和能源转型,出口产品碳强度将逐步降低,碳边境调节机制带来的不利影响也会逐渐减弱。面对气候问题带来的复杂国际博弈局面,我国应该坚持《巴黎协定》的原则与目标,在国际竞争中求合作,推动世界范围内碳税政策与其他碳定价机制实现国际趋同,逐步提高我国碳减排自主贡献,加快研究碳边境调节机制,完善国内碳定价体系,推动低碳行业发展,妥善应对国际贸易冲击。
(本文为节选,原文刊发于《国际税收》2021年第12期)
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