碳达峰、碳中和背景下应对气候变化的税收政策框架与建议
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作 者 信 息
龚辉文(国家税务总局税收科学研究所)
文 章 内 容
2020年9月22日,习近平主席在第七十五届联合国大会(以下简称“联大”)一般性辩论上郑重宣布,“中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和”。为此,2020年10月29日党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,特别是2021年3月11日第十三届全国人大第四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,都已明确要求加快推动绿色低碳发展,制定2030年前碳排放达峰行动方案,实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度,支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。2020年12月16日至18日在北京举行的中央经济工作会议以及2021年3月5日李克强总理在第十三届全国人民代表大会第四次会议上作的《政府工作报告》,已将做好碳达峰、碳中和工作列为2021年的重点任务。
我国明确提出碳达峰、碳中和愿景的一个主要背景是人类面临全球气候变暖趋势的严重威胁。为此,包括我国在内的国际社会开展了积极的行动部署。2015年12月12日在巴黎气候变化大会上通过、2016年4月22日在纽约签署的气候变化协定——《巴黎协定》,为2020年后全球应对气候变化行动作出安排。《巴黎协定》确定了应对气候变化的长期目标,协定各方承诺将21世纪全球平均气温增幅控制在2摄氏度以内,并向1.5摄氏度的温度控制目标努力。为了实现这一目标,全球应尽快实现温室气体排放达到峰值,本世纪下半叶实现温室气体净零排放。对此,《巴黎协定》推动各方以“自主贡献”的方式参与全球应对气候变化行动。迄今已有180多个国家提交了自主贡献目标。但是,全球减缓碳排放的形势依然十分严峻。目前各国提交的“国家自主贡献”目标还不足以保证21世纪全球温度上升能控制在2摄氏度以内。这意味着全球要进一步加大自主贡献力度,加速经济和能源的低碳转型步伐。在这种背景下,习近平主席在联大上作出新的碳达峰、碳中和承诺,是中国主动承担全球环境责任、深度参与和积极引领全球气候治理的行动体现,充分展现了中国作为负责任大国的自觉担当,对推动全球气候治理具有积极作用。
与此同时,应对气候变化,促进绿色低碳发展,也是我国实现可持续发展的内在要求。习近平总书记曾多次强调,应对气候变化不是别人要我们做,而是我们自己要做,是我国可持续发展的内在要求,是主动承担应对气候变化国际责任、推动构建人类命运共同体的责任担当。
总之,控制以二氧化碳为代表的温室气体排放,发展与以低消耗、低排放要求相一致的低碳经济,尽早实现全球碳达峰、碳中和,不仅是人类应对可能的气候变暖趋势的必要途径,更是人类实现可持续发展的必然要求。
基于上述框架的认识,中国应对气候变化的税收政策也应包括减缓气候变化和适应气候变化两个方面。这两个方面的税收政策,主要通过奖限结合的方式引导社会成员的行为,以达到应对气候变化的要求。但是,在应对气候变化的不同领域,税收奖限的侧重点是不同的。
从减缓气候变化来看,关键在于降低经济发展过程中温室气体的排放强度,尽早实现碳达峰,同时需要提高碳汇能力,尽早实现碳中和。就碳减排而言,通过税收增加资源能源的使用成本,对节能减排具有强大的促进作用,对环境友好型技术和产品给予税收优惠也会发挥较强的激励作用。也就是说,在碳减排方面,税收应奖限并重,适当偏重于限。在限的领域,又可分为增加资源能源以及环境不友好产品的税负水平和开征碳税两个方面。此外,碳排放权交易作为控制碳排放的一种重要的政策选择,目前正在我国部分省市试点。在税收政策方面,一方面要协调碳税政策与碳排放权交易制度的关系,另一方面要加强碳排放权交易市场和交易行为相关税收政策的研究设计,为碳排放权交易市场的健康发展提供合理的税收环境。就提高碳汇能力而言,税收在保护生态和限制破坏生态方面都能发挥一定的作用,也需要奖限结合。
从适应气候变化来看,关键在于加强农业、水资源、海洋、卫生、气象等领域的基础建设和能力建设,主要依靠增加财政投入来解决,税收优惠作为税式支出,也是财政投入的一种表现形式。此外,通过对污染物排放征税,也起到了保护资源的作用。因此,在适应气候变化方面,税收应以奖为主,以限为辅。
(一)减缓气候变化的税收政策建议
1.研究开征碳税
从中国目前应对全球气候变化、环境形势以及加强节能减排的要求来看,开征碳税既可以减少二氧化碳的排放,在温室气体减排等环境问题上承担发展中国家相应的国际社会责任,还能够与其他能源税收一样在节能上发挥积极作用。同时,碳税还能够实现减少二氧化硫、氮氧化合物等其他污染物排放的协调作用。因此,从应对气候变化、发展低碳经济和节能的角度来看,适时开征碳税非常必要。而且,由于对减少温室气体排放具有直接的促进作用,碳税应逐步在减缓气候变化的税收政策中发挥主体作用。在政策选择上,既可以单独对碳排放征收碳税,也可以将碳排放作为现行环境保护税的一个税目纳入其征收范围。
2.研究碳排放权交易相关税收制度
在经过多年的局部试点基础上,中国全国碳排放权交易市场已于2021年7月16日正式启动,因此有必要对相关税收政策进行研究,以便为碳排放权交易市场的健康发展提供良好的税收环境。从欧盟的实践看,对碳排放权交易原则上都适用现行增值税和所得税制度。笔者认为,这有利于税制的统一和公平,不过在此基础上,也有必要根据碳排放权交易市场的发展情况和交易特点,对相关涉税政策进行预案研究。同时,如果开征碳税,有必要明确规定,对纳入碳排放权交易机制的碳排放额度免征碳税,以协调两者的关系。
3.促进现行税制的绿化改革
税制的绿化改革就是通过改革现行税制,调整相关税收政策,增加资源能源和环境不友好产品的税负水平,加大对低碳能源和产品的支持力度。
(1)消费税的绿化调整。一是将存在碳排放的矿物能源,如煤炭、天然气等纳入消费税征收范围,税率设计遵循碳排放系数越高、税率越高的原则;二是建立矿物能源产品消费税税率定期调增机制,逐步提高矿物能源产品消费税税率;三是在开征碳税时,要注意对矿物能源征收的资源税、消费税、环境保护税和/或碳税之间的相互关系,在考虑碳排放系数和其他污染系数的基础上,通盘设计税率,避免综合税率过高,在政策选择上也可以考虑不同税种的整合或替代;四是原则上将所有以矿物能源为动力的机动交通工具,包括机动车、轮船和飞机纳入消费税征收范围,并将现行具有机动车消费税性质的车辆购置税并入消费税(可将机动车消费税的征收环节后移至零售环节,收入下划给地方政府,但机动轮船、游艇、飞机等仍在生产环节征收,收入归中央),税率设计依据机动交通工具的每百公里碳排放水平设计累进税率,碳排放低于规定水平的低碳机动交通工具(如电动汽车等)免征消费税。
(2)车船税的绿化调整。同机动交通工具一样,对车船税也按每百公里碳排放水平设计差别税率,低碳排放的免征。
(3)房地产税的绿化调整。在推动房地产税立法改革的过程中,要考虑建筑能耗因素,对于超过规定能耗标准的建筑,从高征收房地产税,同时对节能建筑给予减免优惠。
(4)所得税的绿化调整。一是加大企业所得税对环境保护特别是碳减排方面的支持力度。在现有节能、节水、资源综合利用和环保产品(设备、技术)税收优惠的基础上,加大对碳减排项目和碳减排设备的税收优惠力度。二是通过设计个人所得税抵免政策鼓励个人购买使用节能减排产品。例如:购买节能建筑、节能电器等给予一定比例的税收抵免;鼓励企业和个人对建筑、设备进行节能减排改造,相关支出按一定比例在所得税前加计扣除或予以税收抵免。三是在将现有研发费用加计扣除改成税收抵免政策的基础上,对从事碳减排技术的研发支出、研发成果给予更优惠的税收鼓励政策。
(5)调整进出口税收政策。继续扩大“资源型、高能耗、高污染”产品取消出口退税和降低退税率的范围,完善现行关税、出口退税对该类产品的限制政策。同时,加大鼓励先进节能环保技术设备特别是碳减排先进设备的进口税收优惠政策。
(6)研究出台保护植被、提高碳汇能力的税收政策。一是进一步优化资源税税制,在现行水资源税试点和下放省级政府对森林、草原、滩涂等自然资源征收资源税的基础上,强化对具有生态功能的自然资源进行资源税征收,以促进植被资源的保护,提高碳汇能力;二是通过所得税优惠鼓励植树造林、种草、保护植被的行为和这方面的投入,如对相应所得减免所得税,相关投资给予特别的投资扣除或税收抵免。
(二)适应气候变化的税收政策建议
根据税收在适应气候变化方面的作用领域,可以采取如下税收措施:
一是配合2021年1月4日中共中央、国务院发布的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》,在促进农业农村现代化的同时,通过税收手段继续扶持农业发展,加大财税政策对农田节水、良种培育等农业科技的研发及产品推广的支持力度,提升农业综合生产能力和应对气候变化能力。
二是继续对公益医疗事业给予税收优惠,鼓励医药行业研发气候变化相关寄生虫病、传染病的新特药,对进口相关医疗设备给予减免税。
三是总结应对地震等自然灾害和新型冠状病毒肺炎疫情实施的税收政策经验,在科学划分灾害种类和级别的基础上,将受灾税收优惠政策制度化、机制化。
四是对企业购买火灾、地震、洪水等灾害保险、传染病相关疾病保险的支出实施加计扣除政策,鼓励企业投保,提高企业的抗风险能力。
五是对保险公司经营巨灾保险、农业保险、实发性重大传染病保险的再保险业务形成的经营收入,免征增值税和企业所得税。
六是对防灾减灾、气候变化方面的科研单位或企业从事防灾减灾、气候变化等研究发生的研发支出,加大加计扣除优惠力度,以增强科技和政策研究的支撑能力。
(本文为节选,原文刊发于《国际税收》2021年第12期)
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