以排放为依据的碳税制度国际经验与借鉴
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作 者 信 息
许文(中国财政科学研究院)
文 章 内 容
现行国际上已开征的各种碳税,根据计税依据的不同,可划分为“以燃料为依据”和“以排放为依据”两种实现方式。其中,以排放为依据的方式与碳税调控二氧化碳(或温室气体)排放的目的最为一致,且2017年后开征碳税的智利、新加坡、南非和荷兰等国家,都选择了以排放为依据的实现方式。因此,分析研究此类碳税制度的最新情况和有益经验,对于我国未来开征碳税有重要的借鉴意义。
碳税一般被解释为对化石燃料碳含量或二氧化碳排放量征收的税种。这反映了碳税在计税依据上的不同选择,相应可划分出不同的碳税实现方式。一是以燃料为依据的方式,即以化石燃料的消耗量(实践中为销售量等)作为计税依据,如每吨煤炭、每立方米天然气、每升汽油等。燃料燃烧是二氧化碳排放的主要方式,因而对二氧化碳排放的征收可间接转换为对化石燃料碳含量的征收。二是以排放为依据的方式,即直接以二氧化碳(或温室气体)排放量作为计税依据,如每吨二氧化碳(或二氧化碳当量)。
按照上述划分标准,在现行征收碳税的国家中,有17个国家采用以燃料为依据的方式,包括早期征收碳税的芬兰、挪威、瑞典、丹麦等北欧国家,以及后续开征的瑞士、日本、法国、墨西哥、哥伦比亚、阿根廷、加拿大等国;有9个国家采用以排放为依据的实现方式,包括波兰、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、乌克兰等东欧国家,以及2017年以来的智利、新加坡、南非、荷兰等国(见表1)。
在以排放为依据征收碳税的国家中,碳税又具体可以分为两种形式:
一是碳税作为环境税费的组成部分。该实现形式是将二氧化碳等同于大气的其他污染物来征收税费,相当于在环境(污染排放)税费中设置二氧化碳税(费)目。对大气污染物排放的一般计征方式是以污染物排放量作为依据,纳入污染物排放税费征收范围的二氧化碳会相应选择以排放量为依据。采用这种形式的国家主要有:波兰、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、乌克兰、智利等(见表2)。
二是设立独立的碳税税种。该实现形式是指设立对二氧化碳(或温室气体)排放的专门税种。采用这种形式的国家主要有:新加坡、南非和荷兰等。其中,南非、新加坡未实施碳交易,征收碳税的目的是调控全部温室气体排放,荷兰的碳税是基于碳交易实施碳价下限,通过扩大范围来加大调控力度,因而这些国家选择了以二氧化碳(或温室气体)排放量作为计税依据。
(一)碳税(以排放为依据)与碳交易的协调情况
在同时实施碳税和碳交易的国家中,碳税与碳交易的协调一般有三种方式:一是对纳入碳交易的企业不征收或免征碳税,即清晰划分碳税与碳交易的实施范围,两者不重复;二是碳税与碳交易相重复,即对纳入碳交易的行业或企业也同时征收碳税;三是碳税与碳交易之间进行价格互补,即设定碳价下限(Carbon Price Floor,最低的目标碳价),如果已纳入碳交易的企业在碳交易中所形成的碳价低于碳价下限,则需要就两者之间的差额缴纳碳税,通过这种协调方式来弥补碳交易市场中可能出现的碳价偏低问题(见表4)。
在以排放为依据征收碳税的国家中,除乌克兰、智利、新加坡、南非未实施碳交易外,波兰、斯洛文尼亚、拉脱维亚选择对纳入碳交易的企业不征收或免征碳税,如波兰规定纳入欧盟碳交易的经营者可免征碳税,斯洛文尼亚规定纳入欧盟碳交易的经营者,如果被认为存在碳泄漏或属于能源密集型,则免征碳税,拉脱维亚规定碳税的征收范围是欧盟碳交易未涵盖的工业和电力部门的二氧化碳排放。
荷兰选择碳税与碳交易之间进行价格互补。具体看,荷兰碳税的征税范围既包括纳入欧盟碳交易的温室气体设施,也包括其他未纳入欧盟碳交易的工业设施。对于已纳入碳交易的排放设施,实际税率为基本税率减去温室气体排放配额的远期价格的结果,进行价格互补。而对于未纳入碳交易的工业设施,则按照基本税率全额征收。
(二)实施碳抵消机制的情况
与碳税相关的碳抵消(Carbon Offset)机制,是指碳税纳税人参与相关减排机制项目[包括碳交易(ETS)、核证减排量(CER)、清洁发展机制(CDM)等],允许其获得的碳信用(carbon credit)或相关成本从碳税中进行抵消和扣除的机制。
现有资料表明,在以排放为依据征收碳税的国家中,斯洛文尼亚和南非的碳税建立了碳抵消机制。斯洛文尼亚规定:被排除在欧盟碳交易体系之外的小排放者,可以选择用欧盟碳排放配额来履行其碳税纳税义务,也可以选择使用国际碳信用,即不超过11%的经认证的减排量(CER)或减排单位(ERU)来履行碳税纳税义务。南非在碳税法中规定:实施国内减排项目(CDM、核查的碳标准和黄金标准等)的纳税人,在符合相关规定(碳抵消条例)的前提下,可享受纳税期内温室气体排放总量的5%或10%的抵消免税排放额,以减少其碳税义务。
智利在2020年税制改革后,也计划引入碳抵消机制来履行碳税义务,但相关规则仍有待制定。新加坡则规定,纳税人应从国家环境局(NEA)购买碳信用额度,用碳信用来支付该年度的碳税税款,但目前还不允许纳税人使用国际碳信用来抵消碳税。
根据上述分析可知,以排放为依据征收碳税,尤其是近年来南非、新加坡和荷兰等国家的实践,在碳税的实现方式选择及制度设计上已提供了很多有益的经验,这对我国未来开征碳税有重要的借鉴意义。
(一)选择符合我国国情的碳税实现方式
与以燃料为依据的计征方式相比,以排放为依据的方式,在一定程度上更为符合碳税对二氧化碳(温室气体)排放征收的本义,属于直接调控碳排放企业的碳定价方式。从未来加大对温室气体减排调控的需要看,以排放为依据有助于将碳税的征收范围从二氧化碳扩展到温室气体,全面覆盖燃料燃烧、工业过程和逸散排放等方式。同时,也易于实现碳税与碳交易之间的协调,以及实施碳抵消机制和促进碳捕获和封存等技术的应用等。
但以排放为依据的计征方式,在征收范围上难以扩展到居民个人的碳排放,存在核算二氧化碳(温室气体)排放量难度大、征管和遵从成本高、需要环境等部门有效配合等问题。这些缺点又正是以燃料为依据征收碳税的优点,目前选择这种方式的国家数量也更多。总体看,两种碳税实现方式各具优缺点,并无明显的优劣之分,都是我国开征碳税的可能选择。建议根据我国开征碳税时点上的具体情况,包括温室气体减排的需要、能源价格市场改革进程、温室气体核算能力建设等因素综合考量,合理加以选择,以更好地支持碳达峰和碳中和目标的实现。
(二)做好碳税与碳交易之间的协调
我国目前已实施了全国碳交易,开征碳税需提前考虑与碳交易之间的协调问题。在以排放为依据计征的方式下,从避免碳税与碳交易的重复和避免加大企业负担的角度看,对已纳入碳交易的企业免征碳税是碳税开征初期的较好选择。但我国碳交易还处于建设初期,在制度设计上存在偏离总量控制、配额免费分配比重过大等问题,为了对全体企业形成更为公平的碳价水平,碳税应做好弥补碳交易调控不足的准备。建议借鉴荷兰等国的碳价下限机制做法,通过碳税对碳交易进行价格互补,进而实现相对统一、公平的碳价水平。更进一步地看,随着碳交易的发展完善,在碳交易实现对全部碳配额有偿发放的情况下,两者之间的差别实际上在缩小,可推动两者最终形成统一的碳定价机制。
(三)合理设计碳税的各项制度
如果我国未来的碳税选择以排放为计征依据,可借鉴上述部分国家碳税制度中的一些成功做法。一是逐步扩大征收范围。尽管南非、新加坡等国的碳税征收范围考虑了全部温室气体,但受监测技术等方面的限制,对部分温室气体和逸散排放实际上难以征管。建议我国开征碳税初期,征收范围仅限于二氧化碳排放,随后逐步将易于控管的其他温室气体和排放方式纳入征收范围。二是设置合适的起征点。起征点的设置有助于将部分小排量的主体排除在碳税征收范围之外,以降低征管和遵从成本。建议根据我国企业的二氧化碳(温室气体)排放分布情况,选择一定规模的二氧化碳(温室气体)排放量作为起征点,并动态进行调整,在保证碳减排目标实现的基础上提高征管效率。三是简化计税依据的确定。我国开征碳税时,如果二氧化碳(温室气体)排放核算和报告等制度尚未完善,企业还不具备自行核算和报告的能力,建议采用相对简化的二氧化碳排放量核算方式,制定统一且简明的排放系数,根据企业消耗的各种化石燃料数量来确定排放量。随着我国碳排放统计核算制度的建立等,再逐步细化和完善计税依据的确定办法。四是选择低税率起步。设置较低的税率水平再逐步提高,是多数国家开征碳税时的重要策略之一。我国开征碳税对经济社会的影响面广、影响力大,也应采用低税率起步和提前公布税率调整计划等策略,从而有效降低开征碳税初期的冲击,稳定企业的预期。
(四)建立高效的部门征管协作机制
以排放为依据的碳税实现方式,涉及二氧化碳(温室气体)排放量核算的准确性等问题,需要建立类似于碳排放权交易的监测、报告和核查制度,这一般是由环境部门负责。即使是采用相对简化的二氧化碳排放量确定方式,也需要环境部门参与制定各种化石燃料的排放系数,并对二氧化碳排放量进行复核等。我国目前是由税务部门负责税收和非税收入征管,部分国家直接由环保部门负责碳税征管的做法在国内难以借鉴。在以排放为依据开征碳税的情况下,碳税的征收管理必须依靠生态环境等部门的协调配合,应通过合理评估征管能力,分析碳税征管中税务部门与环保等部门协调中的需求和可能出现的问题,在加强税务部门征管能力建设的同时,建立起高效的碳税征管部门协作机制。
(本文为节选,原文刊发于《国际税收》2021年第12期)
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