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作者|
何炜俊 中国政法大学
审核| 孙济民 上海交通大学法律硕士
编辑| 徐晓彤 UNSW LL.M.
责编| 陈宣颖 西南政法大学本科
原文信息
新闻自由记者委员会诉美国联邦调查局案·节译
（Reporters Committee for Freedom of the Press v. FBI）3 F.4th 350 (D.C. Cir. 2021)
原文网址：https://harvardlawreview.org/2022/03/reporters-committee-for-freedom-of-the-press-v-fbi/
翻译
1966年，美国国会怀着“刺破行政秘密之面纱，将行政机构之行动置于公众监督之下”的宏伟愿景，颁布了《信息自由法案》（Freedom of Information Act，简称为“FOIA”）。该法案规定联邦机构在收到任何获取记录之请求时，应立即向任何提出该请求之人提供记录。然而，国会也规定了9种免于披露的情况，强调了法律在公众知情权与政府保密需求之间的谨慎平衡。最新的法规修正案，即2016年《信息自由法案改进法案》（FOIA Improvement Act of 2016)规定，机构只有在“合理地预见披露信息会损害受豁免条款所保护的利益“，或”法律禁止披露“的情况下，方可根据豁免条款拒绝提供该信息。
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最近，在新闻自由记者委员会诉美国联邦调查局案中，华盛顿特区巡回法院认为，笼统和推断性的陈述并不能满足“可预见的危害”标准。要满足这一标准，需要的是慎密且具体的、对公布每一类拟保密的文件将造成损害的证明。在解释该法规时，法院仅声称法律文本本身已清晰易读，但是并没有进行对其作进一步阐述，反而将修正案的立法历史作为其分析的基础。
华盛顿特区巡回法院对联邦最高法院所认可的文本主义解释路径的背离，加剧了不同法院之间在法律解释方法论上的不和，并错失了从更宏观的解释统一性中获取益处的机会。
2007年6月，联邦调查局（以下简称“FBI”）通过使用监控程序监测嫌疑人的电子活动来调查一系列的高中爆炸威胁。在7年后的2014年10月，媒体发现，这类调查是通过一名自称为美联社记者的特工，要求嫌疑人对一篇文章提供意见，从而诱使其点击能够安装跟踪型恶意软件的链接来进行的。这一发现引起了新闻界以及国会议员的广泛批评，也致使时任FBI局长的詹姆斯·科米（James Comey）于同年11月在《纽约时报》上发表了一封致编辑的信来为此做法辩护。2016年9月，司法部监察长[1]透露，FBI于2016年6月通过了一项临时政策，以限制其调查人员冒充新闻工作者的行为。
与此同时，早在2014年10月，新闻自由记者委员会就向FBI提交了两份有关《信息自由法案》的请求，要求其提供与冒充新闻工作者有关的记录。针对第一项请求，FBI声称其没有找到任何有关的记录，而对于其它请求，FBI则置若罔闻。新闻自由记者委员会和美联社（以下简称“新闻组织”）对这一回应不满，由此对FBI以及司法部提起了诉讼，称FBI存在错误的隐瞒行为。2017年，地区法院作出了支持政府部门的简易判决，但华盛顿特区巡回法院推翻了该判决并将其发回重审。作为回应，FBI开始公布其记录，但仍根据《信息自由法案》中列举的若干豁免条款隐瞒了一些记录。
新闻组织对此仍然不满意，再次对豁免的有效性提出质疑。特别值得注意的是，新闻组织认为政府没有证明其根据豁免条款5[2]对6类文件行使审议程序特权的正当性。此6类文件包括：（1）FBI人员与科米局长之间讨论其载于《纽约时报》上之信件的修订草稿的电子邮件；（2）监察长报告的草稿；（3）FBI对上述报告草稿的 “事实准确性评论”；（4）据称涉及卧底行动的PowerPoint演示文稿草稿；（5）附于监察长最终报告上的监察长封面备忘录；以及（6）有关 FBI律师和其他人员之间对冒充新闻工作者行为之审批程序的政策变化建议进行讨论的电子邮件。
地区法院指出，《信息自由法案改进法案》中新的可预见损害标准适用于2016年6月后提出的有关《信息自由法案》的请求，且虽然华盛顿特区巡回法院尚未对该新要求进行权衡，但法院同意，各机构至少必须将类似记录归为一组并对每一类披露的可预见损害进行解释。法院随后认定，政府就每类文件的可预见损害提供了足够的细节，作出了支持政府的简易判决，并支持了所有的隐瞒行为。新闻组织对此提出上诉。
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华盛顿特区巡回法院部分维持原判，部分推翻原判，部分驳回原判。代表多数意见，米利特法官（Judge Millett）肯定了地区法院对科米电子邮件和FBI讨论政策变化的内部电子邮件的判决，但推翻了允许FBI隐瞒监察长报告草稿、事实准确性评论和PowerPoint演示文稿草稿的决定。
首先，法院分析了每类文件是否既是决策前的，又是审议性的，而这两点是援引审议程序特权的标准。根据这一分析，法院认为，有关科米的信件草稿、监察长报告的草稿的邮件以及讨论修订FBI卧底战术的FBI内部的邮件都是决策前的和审议性的，而事实准确性评论和PowerPoint演示文稿草稿则不是。然而，法院并没有就此结束其调查。根据《信息自由法改进法案》及华盛顿特区巡回法院在马沙多·阿玛迪斯（Machado Amadis）诉美国国务院一案中的裁决，要隐瞒文件，政府还必须证明其“合理地预见到对该文件的披露会损害其受《信息自由法案》豁免保护的利益”。法院认为，这一独立的标准要求“集中且具体地证明”在“存有争议性机构行为之具体背景”下，为何披露“有争议的特定类型的材料”会“实际性阻碍”机构作出相应的审议意见。
法院转向《信息自由法案改进法案》的立法历史，并以此为基础来作出这一决定，强调了国会对越来越多的机构过度使用和滥用豁免权和审议程序特权的关注。根据合理的可预见性测试，法院认为政府未能阐明公布监察长报告草稿、事实准确性评论和PowerPoint演示文稿草稿的具体危害，而只是做出了模板化且普遍性的声明，这完全是笼统且推断性的。
尽管《信息自由法案改进法案》中有关于可预见性的要求，但法院特别反对此类未具体化的和假设性的关于可预见损害的说法与《信息自由法案改进法案》之前的那些说法极为相似的这一事实。然而，法院就关于科米信件草稿及修改卧底战术的FBI的电子邮件得出了相反的结论。此类信息敏感的背景和性质确定了其损害的可预见性。最后，虽然监察长的报告草稿是决策前和审议性的，但它们并不符合可预见损害标准，因此对它们的隐瞒行为的合法性也被推翻，而对其他几组不属于决策前和审议性的文件的隐瞒行为亦被推翻。
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在解释《信息自由法案改进法案》时，华盛顿特区巡回法院简要地指出，仅依据法规文本本身就可得出其含义了，但法院没有作进一步的解释，而是将分析重点放在修正案的立法历史上。这一做法使得华盛顿特区巡回法院背离了联邦最高法院在解释《信息自由法案》时所采用的文本主义路径。这种不符合规定的做法延续了最高法院和其下属上诉法院之间的方法论分歧，放弃了更宏大的解释统一性所带来的好处。
在阐述其对特定可预见损害标准的理解时，华盛顿特区巡回法院没有分析《信息自由法案改进法案》的法定文本，而只是在一个脚注中提到，“仅从法定文本中就可以看出，隐瞒行为要求对可预见的损害进行特定调查”。相反，法院依靠对详细的立法历史的审查，并声称其恰恰强调了法规规定的证明要求。
首先，法院注意到众议院和参议院委员会报告中的规定，即国会通过该法案是出于对各机构 过度使用《信息自由法案》的豁免权的担忧。这些豁免权允许机构隐瞒，但并不要求机构主动隐瞒。法院随后指出，国会的意图是，除非机构能够明确说明特定危害与隐瞒具体信息之间的联系，否则禁止隐瞒信息，而不是依靠“单纯的推测性或抽象性的恐惧”即可实施隐瞒行为。法院的讨论建立在其下辖的地区法院的少量但不断增长的判例之上，这些判例同样使用了立法历史来描绘国会试图遏制对信息自由法案豁免权的过度使用，特别是对豁免条款5的使用。
华盛顿特区巡回法院在这里的解释方法与联邦最高法院所遵循的严格文本主义的《信息自由法案》判例不一致。最近，在食品营销协会诉Argus Leader媒体案（Food Marketing Institute v. Argus Leader Media）中，联邦最高法院推翻了华盛顿特区巡回法院于1974年在《信息自由法案》的豁免条款4[3]中加入的“实质性竞争损害”要求，认为该要求是在选择性地浏览了立法历史后确立的。联邦最高法院对华盛顿特区巡回法院的做法提出了严厉批评，指出它不能批准这种随意无视法律解释规则的做法，并一再拒绝仅凭立法历史的论据来改变《信息自由法案》的明确条款。戈萨奇大法官（Judge Gorsuch）与法院其他五名成员一起明确表示，当对法律本身的普通含义和结构进行仔细审查能够得出明确的答案时，法官必须停止其任意解释。这种对《信息自由法案》的处理方法，植根于最高法院现在广泛使用的“新文本主义”，与华盛顿特区巡回法院在此越过其自称清晰的文本，而对立法历史进行审查的处理方法形成鲜明对比。
这样一来，新闻自由记者委员会案恶化了最高法院所偏好的解释方法与它下属上诉法院的解释方法之间的分歧。虽然下级法院在某种程度上确实试图遵循最高法院的方法论执行其主张，而且巡回法院对立法史的依赖程度也有所下降，这可能是对最高法院的回应，但他们之间仍然存在明显的分歧。与最高法院对文本主义的偏爱相比，联邦上诉法官广泛偏爱一种被称为“有意折衷主义”的中间解释方法，这可能涉及到“抓住任何可用于加强结论的支持”的做法。
脚注
【1】美国司法部长（Attorney General）是一个内阁级别的职位，由总统任命并由国会确认，是国家最高执法官员，负责监督司法部。司法部的监察长（Inspector General），向司法部长和国会报告。他们由总统任命并由国会确认。他们有权力调查行政部门的渎职行为。在联邦一级，只有一个司法部长，但所有联邦行政部门和联邦机构（以及州和市）都可能有一个监察长办公室。

【2】豁免条款5为5 U.S.C. § 552(b)(5)。豁免条款5保护“反映咨询意见、建议和审议，且构成政府决策制定过程之一部分的文件”。NLRB v. Sears, Roebuck & Co., 421 U.S. 132, 150 (1975) (内部引号和引文省略)。
【3】豁免条款4为5 U.S.C. § 552(b)(4) ，即“属于商业秘密及从某人处获得的商业或财务信息，且被特许保密或属于机密的事项（得以豁免披露）”。
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