国务院于2021年12月发布了《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51 号）文件，对探索建立数据要素流通规则提出了要求。数据对于经济发展对于国家战略的重要性不言而喻，但在最终实现数据要素高效市场化配置的过程中，还面临哪些需要解决的关键环节，以及存在哪些可能给予解决的途径和做法还有待深入探索和实践。
数牍科技基于隐私计算等技术，始终致力于为数据要素市场发展创造更好的流通环境。近日，就“探索建立数据要素流通规则”的探讨，数牍科技接受了数据要素发展工作委员会的采访。
受访嘉宾介绍
马福忠，数牍科技战略项目部高级总监。曾参与若干国家及地方政府信息化项目，对政府公共数据开放、运营及数据安全业务有较深研究，作为主要执笔人参编《数据开放浪潮》一书。现主要负责数牍科技隐私计算技术在公共数据开放运营领域的业务落地及市场拓展。
采访者介绍
陈爱华，毕业于西北工业大学，陕西省语音与图像信息处理重点实验室，现任合肥市大数据资产运营有限公司数据要素项目总监，主要从事数据挖掘、机器学习、推荐系统、计算广告等方面工作。目前负责数据要素流通交易、政府数据开放运营、数据资产管理等方面工作，参与国家部委项目2项，政产学研课题项目数项，发明专利2项。
以下为采访正文：
（一）关于完善公共数据开发共享机制方面
Q
1.哪些数据属于明确的公共数据？哪些数据处于公共数据“边缘地带”？除了文件中建议的企业登记监管、卫生健康、交通运输、气象数据外，还哪些公共数据可以尝试共享？
A
（1）针对公共数据的定义，国家层面2017年 2月中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于推进公共信息资源开放的若干意见》中，定义公共信息资源是政务部门和公共企事业单位在依法履职或生产经营活动中产生和管理的，以一定形式记录、保存的文字、数据、图像、音频、视频等各类信息资源。地方层面，《深圳经济特区数据条例》定义公共数据是指公共管理和服务机构在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中产生、处理的数据。《上海市数据条例》中，定义公共数据是指本市国家机关、事业单位，经依法授权具有管理公共事务职能的组织，以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织（以下统称公共管理和服务机构），在履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的数据。因而我们可以看出共性明确的部分是政务部门和公共事业单位在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中收集和产生的数据。
（2）对于公共数据“边缘地带”这个问题，我理解是两层意思，一层是说公共数据中存在涉及个人信息并且经过长时间沉淀或者多源融合后会对个人或者公共利益有可能造成侵权或损害的数据；另外一层是说一些大家有争议的数据。
（3）从为实现业务协同的数据共享这个纬度来讲，以近两年爆发的各种自然灾害以及公共突发事件单处置来看，我认为应该加大应急、水利、地质等方面的数据共享。再进一步扩展延伸，从服务数字经济的角度来讲，我认为应该推动信用、就业、科技、金融等领域具有社会公共属性部分数据的共享。
Q
2.公共数据协同的良性基础有哪些？协同的障碍有哪些？
A
得益于当前各地在政务信息共享和公共数据开放业务的发展，公共数据协同有比较好的基础，但目前还存在供需匹配失衡的问题，本质上还是由于数据供给数量和质量不足，数据应用场景挖掘不足。
Q
3.对于数据流通共享管理体制，您认为哪些管理内容、哪些管理机制是必不可少的？
A
应包含两部分内容的管理，一部分是需要线下提供材料的管理，如承诺函、营业执照等。另一部分是需要做好对线上平台的管理，如数据供需双方的管理、尤其是角色、权限、日志等内容。此外在管理机制上，需要做好对供需双方准入审核、数据开发审核、签约审核、争议仲裁、计量体系、评价体系等方面的管理设计。
（二）关于健全数据流通交易规则方面
Q
4.为达到数据流通的目的，文件要求探索“原始数据不出域、数据可用不可见”，您认为在数据从拥有方共享出去，到进入流通平台，再到后续的结果流转过程中，数据拥有方、平台方、使用方，哪方需承担相对多的技术开支？
A
从现有数据共享、开放等工作来看，数据拥有方需要承担对自身数据的采集、梳理、汇聚、处理加工及数据安全等工作；平台方需要承担数据安全、数据供需匹配、数据质量评估等工作；数据使用方需要承担对数据开发、数据安全等方面的工作，因此平台需要承担相对多的技术开支。在数据开发利用及数据交易过程中，一个越来越明显的趋势是平台已经由原先数据物理集中向物理集中+逻辑集中转变，即高价值的数据不出数据拥有方本地，而是将加工成的数据产品和服务提供给平台，平台则承担提供数据开发工具、制定数据流通机制及管理制度等工作，因此承担数据运营的平台方或者数商来承担相对多的技术工作。
Q
5.对如何控制数据用途和用量，即实现数据的“可控可计量”方面，从制度建设、技术实现、流程管理等维度，您有何建议？
A
从制度建设层面，需制定数据使用规范、数据计量体系，规定数据使用的用途和范围以及数据计量的颗粒度及计量标准；从技术实现层面，需借助隐私计算、区块链等技术手段实现对数据用法用量的管控；从流程管理层面，需从数据源头获取用户同意授权，到各方签订数据合规使用条款，到各方数据协作过程中进行技术约束、合规存证，再到对产出结果进行审核，数据流通全流程要做好应对监管审计的措施。
Q
6.对于数据资产评估、登记结算、争议仲裁，您认为第三方机构介入的方式可行吗？如认为可行，该第三方评估机构应具备什么样的资质？
A
由于这几方面都是很专业的领域，需要有专业的第三方机构介入。关于数据资产评估，目前对于数据资产入表、数据财税制度等还未有国家层面的明确规定，登记结算涉及到数据确权等问题，目前也是一个争议较大的话题，数据争议仲裁目前也缺乏相关经验案例，总体而言目前市场体系还不够成熟，各地也都在积极探索，进行先行先试，因此在我们看来目前谈第三方评估资质的问题还有点为时过早。
（三）关于拓展规范化数据开放利用场景方面
Q
7.《要素配置综改方案》要求发挥领军企业和行业组织作用，您认为领军企业和行业组织能在规范数据利用场景的哪些环节可以发挥较大作用？领军企业和行业组织各有所侧重，二者在哪些方面可以协同？
A
在目前的数据要素化市场建设阶段，我们可以看到基本都是领军企业在发挥关键作用。数据交易所、数据要素流通平台以及公共数据开发利用平台等的建设都离不开领军企业的支撑，在数据场景挖掘和供需匹配方面领军企业也具备先天优势，其积累的业务、市场、技术、人才、客户及合作伙伴资源对数据场景挖掘起到关键支撑作用。行业组织可以整合行业内资源，为行业规范运行，行业内企业的需求供需匹配等工作发挥带头组织作用。领军企业可以发挥行业引领发展带头作用，行业组织开展工作需要领军企业的支持，领军企业也需要行业组织协调相关资源。
Q
8.数据采集标准化，除了建立采标技术标准、建立采标人才评价标准外，您觉得这个“标准化”还包含哪些维度？
A
数据采集是数据汇聚、共享开放的初始环节工作，数据采集标准化是数据未来进行跨区域、跨平台及跨行业大规模流通的基础前提。数据采集标准化除了要制定技术标准、建立采标人才评价标准外，还应包含采集流程的标准化和采集内容的标准化，以适应数据大规模快速采集和采集规范化的需求。
（四）关于加强数据安全保护方面
《网络安全等级保护条例》、《数据安全法》、《网络数据安全管理条例》（征求意见稿）是网络安全等级包含和数据分级分类保护的执行法规，那对《要素配置综改方案》提出的其他几项要求，请谈谈您的认识。
Q
9.关于“定制大数据分析和交易禁止清单”，你觉得什么样的数据必须进入禁止清单？
A
《上海市数据条例》提出，危害国家安全、公共利益，侵害个人隐私的、未经合法权利人授权同意的、法律、法规规定禁止交易的其他情形等数据禁止进行交易。我个人认为，除了上述要求外，对多源数据融合后可能会产生极大风险的数据，也要做好事前的评估预防。但这是一项专业、复杂且长期的工作，需要针对不同的场景进行评估。
Q
10.关于“数据跨境流动管控”和“数据出境”，请您按重要程度，列出排名前三的关键环节？
A
目前数据跨境流动的难点主要有：
  • 缺乏数据出境安全评估具体规则；
  • 数据跨境流动监管方式形式单一；
  • 数据跨境流动监管包容性不足。
（1）国家网信办曾于2017年就《个人信息和重要数据出境安全评估办法》征求意见，后又于2019年就《个人信息出境安全评估》发布征求意见稿，2021年10月29日又发布了《数据出境安全评估办法（征）》，但现在这些文件仍未正式颁行，数据出境安全评估的具体规则尚未落地。
（2）数据安全法确立了数据本地化存储与数据出境安全评估相结合的监管方式，但操作性不强，未能结合数据跨境流动的具体场景等进行多层次、差异化监管，将安全评估作为数据出境的必经程序将极大压缩数据流动的空间。
（3）目前数据跨境流动必须经过安全评估，这种监管方法过于强调安全而在一定程度上忽略了数据跨境流动对经济发展的拉动作用，将难以满足企业日益增长的数据跨境流动需要和数字经济、数字产业的发展需要。
因此关键环节包括：
（1）制定数据出境的具体安全评估规则，通过具体可执行的评估规则或者标准合同文本管控数据流动风险；
（2）构建多层次的数据跨境流动监管秩序，不同性质的数据跨境流动可以采取差异化的管控办法，对涉及国家数据安全、个人数据权利保护等不同风险类型的数据出境采取不同的管控措施；
（3）做好与国际协作接轨。数据跨境流动关乎国家利益、产业利益、风险控制三者之间的动态平衡，既需要尊重各国数据主权，也需要建立彼此认同的共同规则。具体内容方面可将数据跨境流动纳入双、多边贸易投资谈判内容，根据域外相关国家和地区的数据保护情况及对等原则建立动态“跨境数据流动白名单”机制，将部分国家和地区根据产业类别纳入可自由接收数据的目的地。
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