县域发展的“开门三件事”，这里这么破局→

宝丰县城区全景（2020年5月11日摄）何五昌摄

◆技术创新没基础、本土民企“养不大”，在新发展格局中，农区县怎样才能有所作为？宝丰县以改革创机制，用机制生钱，做大县级国资，再造发展引擎

◆从2019年起，宝丰从县直差供、自收自支事业单位中，选调在编人员，带编调入乡镇工作；还利用空编招收大学生到乡村一线工作，两年下沉编制500个。目前，全县317个村，每个村都有一名在编的“第一（副）书记”

◆普惠共享，是改善民生的核心目标。宝丰从改变供给结构入手，盘活资源、提高效率，去行政化、去市场化，不断提高供给质量，划大供给圈

文 |《瞭望》新闻周刊记者林嵬翟濯

“钱从哪里来、人往何处去、民生怎么保？”是县域发展的“开门三件事”。从2017年起，河南省宝丰县对准投融资体制、组织人事制度、民生供给模式等关键领域，在13个领域实施重塑性改革，激活县域发展深层活水。

5年间，宝丰本级财政收入实际增长1.5倍，教育、医疗等重点民生支出增长50.56%，年均增长8.53%。2021年，该县县域综合实力排名由2018年时的全省第46位跃升至第29位；城镇化率由2017年的42%增长到48.51%。

一个中部农区县，如何找准支点，再造发展引擎，走上高质量发展之路？

做大县级国资再造发展引擎

2018年，在机构改革中，宝丰县设立河南省唯一一家县级国有资产管理局，还成立了县委国资委，这一举措引发议论。散落在粮食、水利、供销系统的那些“老破小”国有企业用得着“一委一局”来管吗？随着县级国资越做越大，人们明白了这步投融资改革“先手棋”的妙用。

宝丰县委书记许红兵说，和其他平原农区县一样，宝丰也是典型的“吃饭财政”，有限的财政支出别说培育新产业，就连传统产业的改造升级也难以支撑。技术创新没基础、本土民企“养不大”，在新发展格局中，农区县怎样才能有所作为？宝丰借鉴先发县的经验结合自身特点，以改革创机制，用机制生钱。“财政保运转、国资促发展”成了投融资体制改革的逻辑起点。

滚动县级国资“雪球”，如何找到足够长的“坡”和足够多的“雪”？

宝丰将现存的所有公共资源进行盘点，分为国有固定资产（办公楼、办公设备）、传统国有企业、政府金融股权、自然资源、特许经营权五类，分别装进两家资产配置投放公司和三家运营公司中。从运作基础设施和民生项目开始，当初3亿元本金投入，如今已“滚”大成356亿多元的县级国企资产，负债率39%，成为拉动县域经济社会发展的主力军。

“1个人3间房，50万元车6辆”，这是宝州实业公司2017年为了配合“公车改革”成立时的家底。通过有效的市场化运作，目前公司租赁用车已达500多辆，经营涵盖周边四个县，还发展起了物业、餐饮等产业，年收入1亿多元。

荣泽水利公司原为县水利局下属企业，初始资本投入3000万元，目前已发展成为运营水库、污水处理厂、高标准农田、珍稀菌产业的平台型公司，净资产20亿元，年赢利5000万元。

宝丰县人民政府县长助理蒋松甫说，宝丰壮大国资的经验就是对全域公共资产进行二次整理，再通过国企平台进行市场化运作，把资产资本化或要素化，形成对县域经济的“二次供给”。

宝丰县发展投资公司出资4000万元，盘活停产数年的民企海星化工，撬动10亿元资产运营。宝丰县国有企业还先后斥资4.95亿元，入股各类民营企业，实现各类所有制企业相互促进、协同发展。

宝丰开发区发展有限公司由县产业集聚区管委会改制而成，除了承担开发区建设、运营、服务主体职责外，还通过资产重组、股权投资、信用担保等方式，对各类市场主体提供要素供给。

开发区内的国企京宝焦化与民企翔隆不锈钢相隔仅1.6公里，焦化厂的副产品——焦炉煤气正好可作不锈钢厂的动力气，但由于体制不同、审批障碍，且投资较大，“这口气”一直吹不通。开发区以国资为杠杆，撬动社会投资建成煤气管线。气一通，供气方京宝焦化每年增收6000多万元，翔隆不锈钢每年节省8000多万元，投资方一年还能收益700万元。

租赁一家破产企业厂房生产经营的新瑞源装备公司是轻资产成长型企业，每年纳税1000万元。2021年，一则法院公告让企业陷入困境，租赁的厂房将被银行拍卖抵债。开发区公司果断出手，花5000万元将厂房拍下，续租经营。新瑞源发展势头良好，开发区公司厂房年租赁收入就达400万元。

宝丰县开发区管委会副书记、主任王森鹏说，如果没有国资平台，这盘棋就下不动。通过公司化市场化运营，我们正向全要素、全周期服务迈进。去年开发区综合经济指标同比增长了35%、税收增长10%。

统筹编制差异考核

人岗适配激发干劲

有钱办事和有人干事，是县域发展的两大核心要素。现行用人制度与改革发展需要严重不适应，在破题“生钱”的改革后，宝丰在“用人”上大胆改革。

许红兵说，编制是县级各类公职人员管理的重要抓手，但现行制度下，编制被分割固化在部门、单位中，造成人浮于事和人手紧缺并存。要想打通这个堵点，就得全县一盘棋，以面向基层、面向一线为原则，统筹编制、用活编制，实现人岗适配。

据了解，宝丰县公务员编制共1526个，目前满编，运作空间不大；而全县有事业编制12940个，除了教师、医生外，全县统筹使用的编制数达5500多个。

建立“编制池”，将编制由单位资源变为县域资源。一是将所有单位空编全部收回，由县级统一使用，共收回空编300多个。二是撤并职责相近、重复分散、规模过小的事业单位，核减相应编制。比如，宝丰信息中心与县广电总台合并设立县融媒体中心，收回事业编制55名；撤销生产经营类事业单位县长途汽车站，收回事业编制100名。

减县补乡、编制下沉。自2005年河南省乡镇机构人员“双减”改革后，乡镇干部队伍更新缓慢人员老化，难以适应乡村振兴的新要求。从2019年起，宝丰从县直差供、自收自支事业单位中，选调在编人员，带编调入乡镇工作；还利用空编招收大学生到乡村一线工作，两年下沉编制500个。目前，全县317个村，每个村都有一名在编的“第一（副）书记”。石桥镇党委书记马中奎说，镇里原有行政编35个、事业编40个，减县补乡增加了30多个人手。

设置服务国有企业专门编制，成立宝丰县国资服务中心，把到国有企业任职的编制内人员的编制保留到国有资产服务中心，让他们免除后顾之忧。实行编岗分置，推动产业集聚区管委会改革。产业集聚区管委会现有编制68人，改革后，干部职工编制封存，保留身份，原职级工资记入个人档案，实行全员竞聘上岗，所有人员工资切断财政供给，通过绩效考核发放薪酬。干部职工可根据自己意愿恢复编制身份，实现干部职工编制身份正常转换。

对于一些业绩突出的体制外人才，宝丰“不拘一格赋编制”。汝瓷雕塑艺人姬晓辉，由于获得国家级奖项，被引入到县汝瓷研究所；农民魔术师丁德荣，被引进到县职业教育中心，开展魔术教学。2021年4个村支部书记在脱贫攻坚中表现优秀，通过公开竞聘进入乡镇事业编制。

人员流动的梗阻打通后，如何引导激励干部干事创业，成了随之而来的必答题。许红兵说，过去我们考核评价干部，习惯于看“数”比“量”，重共性轻个性。新发展格局下，着眼点应放在比质量高、比效益好上。

宝丰将全县13个乡（镇、林站）分为“重点开发区”“农产品主产区”和“重点生态功能区”三类，分别设置不同的指标考核评价体系，进行差异化考核。对于县属国有企业，县财政不再承担人员工资，按企业效益定酬。宝丰还施行综合考核比拼“擂台赛”制度。将全县13个乡（镇、林站）、承担经济社会发展职能的36家县有关单位和承担服务保障职能的25家县直单位分为3个组别，按实地考核、现场观摩、电视演说三部分计分，每季度一考，年终总决赛。

创新供给模式推动普惠共享

教育和医疗是重要的民生领域，也是发展不平衡不充分典型领域。宝丰从供给模式创新入手，以提高供给质量为导向，全面推进民生供给侧改革。

宝丰县有6家县级医院和13家乡镇卫生院，医疗资源家底厚实。曾经由于供给结构不优、质量不高，就医格局无序。一方面，病人“小病大治”，热衷到省市两级医院诊疗；另一方面，县内医院无序发展，医疗资源重复浪费严重，违规“骗保”现象时有发生，医保基金连续三年面临“穿底”风险。

2020年元月，宝丰成立县医疗集团，将所有公立医疗机构纳入其中，形成紧密型医疗健康共同体。医疗集团首先施行去行政化改革，取消公立医院院长行政级别，将人事权由县委组织部下放给集团，将所有编制打包放入集团“编制池”，由集团统一调配使用。宝丰县卫健委党委书记、主任赵延军说，组织人事改革“让专业人干专业事”，为建立便民高效的医疗公共卫生服务体系打下坚实基础。

其次，实现一体化运营。县医保局按总额的90%将医保基金打包支付给医疗集团，医疗集团统筹资源、强化管理、规范诊疗行为；年终结余的资金，集团可作为医务性收入二次分配，使集团与各分院、县级医院与乡级卫生院结成了利益共同体。宝丰县医疗保障局党组书记、局长李鸿昌介绍，改革当年，医保基金结余500多万元，2021年结余1428万元。

两年间，集团共创建省级重点专科5个，建立了以80名知名教授为成员的外聘专家库，大力提升县域综合救治能力。集团统一安排县级医疗机构科主任及骨干医生，通过“科主任下乡”“以科带院”等下乡就诊，使乡镇分院门诊人次同比提高72%。

校际间、城乡间教育资源不均衡，是教育供给中面临的突出问题。宝丰从人事制度改革入手，推进教师队伍县管校聘改革，激活体制，促进均衡分配。

宝丰县教育局党委书记、局长王晓朴说，过去，学校校长一直被当作“官”来用、学校的班子也由组织部门来配，教学管理中“机关病”严重。同时，教师编制在学校，难以在县域层面配置流动。

2019年起，宝丰在教育领域推进校长职级制和县管校聘改革。公办学校校长放弃行政级别、确定专业职级，实行竞聘上岗。同时扩大学校自主权，副校长由校长提名，中层干部由学校直接聘任，把教师岗位聘用、待遇确定等权限下放给学校。还规定交流到农村偏远学校或薄弱学校的校长，其职级在本等级内晋升一档。全县教职工竞聘上岗，由教育部门统一负责教师编制使用、教学人员调配。县管校聘改革中，校长交流率达90%以上，教职工实现由“分配制”到“竞聘制”的转变。

许红兵说，普惠共享，是改善民生的核心目标。宝丰从改变供给结构入手，盘活资源、提高效率，去行政化、去市场化，不断提高供给质量，划大供给圈。

在医疗资源下沉过程中，宝丰发现高血压、糖尿病人群的平均住院率达到20%，全县“两病”轻型患者有3万余名。虽然控制药物不贵，但需要长期服用，而大部分农村患者为了省钱就不吃或者少吃，成为并发症发病率上升的重大隐患。2021年3月，宝丰县决定每年由县财政出资1200万元用于“两病”患者二次报销，基本实现了“两病”患者基础用药免费。宝丰还设立400万元“大病外聘专家”专项基金，用于聘请省级以上专家会诊、手术等费用，实现“群众得大病，政府请专家”。

2021年义务教育“双减”政策推出后，宝丰调研发现，课后延时服务的需求农村高于城市，随即建立“300万+1”经费保障机制，县财政每学期投入专项资金300万元，参加学生每天收费1元钱，实现课后延时服务城乡全格覆盖，学生参与占比100%。

原题丨宝丰破局县域发展“三件事”

刊于《瞭望》2022年第24期