刘晓 李甘菊 | 推进职业教育高质量发展 服务技能型社会建设

《中华人民共和国职业教育法》自1996年公布施行以来，对劳动者的素质提升、职业教育的稳步发展以及经济社会的向前推进发挥了重要作用。然而，随着我国迈进新发展阶段，职业教育迎来新的时代诉求，以往法律中的很多规定已不能适应改革发展的需要。经多年的讨论与完善，新修订的《中华人民共和国职业教育法》于2022年5月1日起开始实施。新职教法的推行，为我国迈向技能型社会建设之路，发展高质量的职业教育奠定了有力的法制保障，对增强职业教育的社会吸引力，加快高水平的技能技术可持续供给均具有重要意义。

通过对新职教法与1996年职教法的文本内容进行对比分析发现，新职教法经过修订，在原有的基础上仍然延续了对规范职业教育社会地位与作用等问题的关注，并且还在几个关键领域做出了顺应时代发展的新突破。

职业教育办学的终极命题在于回答与解决“为谁培养学生，培养什么样的学生，怎样培养好学生”的问题。新职教法紧紧围绕这一本质问题给出了回答，即开展职业教育工作必须坚持中国共产党的全面领导，坚持社会主义办学方向，贯彻国家的教育方针。坚持立德树人、德技并修，坚持产教融合、校企合作，坚持面向市场、促进就业，坚持面向实践、强化能力，坚持面向人人、因材施教。新职教法也对此提出了相应的政策举措。一方面，着力把党的领导思想落实为制度性规范。对于公办学校，规定公立职业学校施行中国共产党基层组织领导下的校长负责制。对于民办学校，加强学校基层党组织政治功能，保证其在学校重大事务决策、监督与执行的各个环节中发挥有效作用；另一方面，新职教法还要求学校在宣传社会主义核心价值观的同时，对学生进行思想政治教育和职业道德教育，以培养他们的劳模精神、劳动精神和工匠精神，并传授其科学文化与专业知识，培养技术技能，同时对他们进行职业指导，全方位提高学生的综合素质。

基于上述背景，新职教法在以往的基础上，又进一步突出了国家发展职业教育的总体战略格局，也表明了党和政府大力发展职业教育的决心。具体体现在以下几点：

一是首次以立法的形式，明确了我国职教事业发展的重要定位。提出职业教育是与普通教育有着同等重要地位的教育类型，是国民教育体系和劳动力力资源开发的重要组成部分，是培养多元化人才、传承技术技能、带动就业创业的重要渠道；

二是将宪法规定作为立法依据，由国务院设立职业教育工作协调机制，统筹协调全国职业教育工作；

三是从法律层面，明确由国家对在职业教育工作中作出显著成绩的单位和个人，予以表彰、嘉奖；

四是确立了每年五月的第二周为“职业教育活动周”，重点强调了发展职业教育建设教育强国、人力资源强国和技能型现代社会的重大任务与增强其经济社会适应性的发展改革目标；

五是指出了媒体等平台应积极开展职业教育的公益宣传，积极推广技术技能人才成长成才的典型事迹，以形成人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才的良好社会环境。

一方面，存在着小职业教育观和大职业教育观两种不同观点。

小职业教育就是将职业教育单纯视作是职业技能培训，或者仅仅看作是职业学校教育，把职业教育看作是在一定时期内进行的为某些特定人群开展的教育；

而大职业教育则将技术教育、职业培训、学历与非学历教育、职前与职后教育，乃至儿童青少年与各种成人的职业教育等都包含其中，是以职业能力为核心的终身教育与全民教育的重要组成部分。

另一方面，还存在着广义与狭义的职业教育概念之争。

从广义的视角来理解职业教育的概念，即所有的教育和培训都带有职业性，均具有职业导向，因为所有教育都影响着个人的职业；

从狭义的视角来理解职业教育的概念，职业教育即是专门培养高级技能工匠的教育，而职业教育与技术培训则仅涉及操作性知识之类的技术技能传授，是同普通教育相对的以专门培养专业技术技能人才为目的的学校教育。

在内涵丰富的基础上，新职教法进一步扩大了职业教育的服务内容。突出职业教育要贯通人的整个生命周期，并肩负起普惠性人力资本提升的重担，并相应地提出了几点举措。

一是明确在中小学开展职业启蒙、认知、体验等教育活动，并组织与引导职业学校、职业培训机构、社会企业和行业组织等与职业教育发展有关的社会利益主体提供支持；

二是明确提出大力发展技工教育，进而全面提高产业工人的整体素质；

三是推进国家学分银行建设，促进学习成果的相互融通、互认；

四是组织各类转岗、再就业、失业人员等群体接受不同形式的职业教育，同步扶持残疾人职业教育的发展。

现代职业教育体系是突出职业教育类型特色，体现其发展活力的重要抓手。自从2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确提出“进一步构建和健全适应社会主义市场经济体制，满足人民群众终身学习需要，有中国特色的现代职业教育体系”以来，怎样构建具有中国特色的现代职业教育体系逐渐引起人们的关注，2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要》中也再一次明确提出“形成适应经济发展方式改革与产业结构调整要求、彰显终身教育理念、中高等职业教育协调发展的现代职业教育体系”。

北京、江苏、山东、天津等地在这一系列国家政策的支持下，积极开展了围绕“职业人才衔接培养体系改革”“现代学徒制创新”“终身教育体系建设”等现代职业教育体系建设的实践探索。在学术领域同样也不乏大量与“现代职业教育体系”主题有关的研究成果，通过综合检索与统计近十年的有关研究成果后发现，现有研究主要聚焦在现代职业教育体系下的中高职衔接、职普融通、终身教育理念的集中体现以及中国特色现代职业教育体系的构建这几个方面。

经过多年的探索，我国职业教育体系建设取得了一定成效，但仍显现出诸多问题。如现行职业教育体系缺乏开放性，职业学校系统仍然比较封闭；职业学校学生缺乏可发展的空间；职业教育与普通教育的交流主要是单方面的等等。为完善中国特色的现代职业教育体系，新职教法提出一系列强有力的改革举措。第一，将职业培训放入职业教育体系统筹谋划，强化职业教育不同于普通教育的特色鲜明的类型属性。

新职教法首先确定了职业学校教育与职业培训并重的原则，使职业培训贯穿了劳动者职业生涯发展的整个生命周期，其包括就业前培训、学徒培训、在职培训、再就业培训、创业培训阶段；其次确定了企业在职业培训中应当履行一定的职能，促进了工学结合培养培训体系的构建；再次是推行了我国特色学徒制，引导企业按工作岗位总量的一定比率设置学徒岗位。

第二，从国家层面建立健全了各级各类学校教育和职业培训的学分、资历以及其他学习成果的认证、积累与转换机制。更具体说来，一是把军队的职业技能等级纳入了国家职业资格认定系统和职业技能等级评价体系；二是推动我国职业教育国家学分银行的建立，以促进普通教育与职业教育学习成果的融通、互认。由此推动职业教育向终身教育转向，明确现代职业教育体系要服务全民终身学习的重要理念方针。

第三，进一步强化了现代职业学校制度，实现职业教育层次的进一步上移。中等职业学校教育由高级中等教育层次的中等职业学校（含技工学校）负责开展。高等职业学校教育由专科、本科及以上教育层次的高等职业学校和普通高等学校负责开展。同时，按照高等职业学校设置制度规定，把符合要求的技师学院列入高等职业学校行列。

对此，新职教法提出以下几点改革举措。第一，对相关的治理主体在现代职业教育中扮演的角色进行考量，明确各相关治理主体的职能所在。新职教法系统确定了政府部门、行业企业、社会参与职业教育的权利责任，例如，法条中提出相关政府部门应建立包括各类信息检索、咨询服务的线上职业教育统一招生平台，符合一定条件和规模的企业应当设置一定比例的岗位，以接纳职业学校与职业培训机构教师实践，鼓励社会组织开展职业教育研究等。第二，对各级各类职业学校和职业培训机构的办学条件与标准作出了较为详细的规定，并说明各级各类政府部门及行业企业在举办、参与举办职业学校、职业培训机构中要开展根据行业与产业的人才需求，在职业教育指导、相关标准开发、人才需求预测、职业生涯发展研究等方面开展工作。第三，对教师与学生这两类职业教育体系中的切身利益群体作出了保障。面对学生，提出设立符合职业教育特色的考试招生制度，对职业教育受教育者的基本权利、资助、管理、考核评价、升学与就业权益作出了明确指示，让职业教育受教育者能够享受更为平等的社会环境。面对教师，进一步明晰了职业教育教师的权益、资质标准、来源、培养培训，也更加完善了高端职业教育的师资培养，打通了学校和企业间教师流动的“旋转门”。第四，深化评价改革，加强对治理过程的监督与评估。建设职业教育高质量的科学评估体系，有利于构建职业教育治理体系的长效机制。新职教法相较于上一版本，进一步凸显了职业教育评价与问责体系的构建。提出职业学校、职业培训机构等技术技能人才培养单位，应建立健全的教育质量评价制度，组织行业机构、企业等主体参与质量评估，并将评估结果及时公开，使其受公众监督。

因此，新职教法以“产教融合”一词替代了前一版本职教法中的“产教结合”，进一步明确了职业教育建设应深度嵌入进社会经济与行业企业的发展。新职教法还提出多措并举推进企业办学，以落实企业在职业教育中的主体地位。其一，突出鲜明导向。法规强调发挥企业的重要办学主体功能，推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育。其二，明确办学主体多元化。教育与行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织，企事业单位等，可以广泛、平等地参与职业教育办学。其三，丰富办学形式。办学主体既可以独立举办，也可以联合举办。既可以举办职业学校、职业培训机构，也可以举办实习实训基地等。其四，进一步强化企业办学责任。允许企业内设有专职或兼职开展职业教育的岗位，规定企业依法承担实施职业教育的社会义务，企业实施职业教育的情况应当纳入企业社会责任报告之中，并鼓励行业机构、企业等积极参与职业教育专业教材开发。其五，予以支持性政策。明确了地方各级人民政府可以通过采取购买服务（如向学生提供助学贷款、奖助学金等），对企业和其他社会力量依法举办的职业学校和职业培训机构的人才培养予以扶持。提出对深度参与产教融合、校企合作的企业，采取奖励、税费优惠等激励政策。真正从法律层面上让企业参与不难，参与有利。

尽管职业教育在我国实现经济跨越与社会转型中扮演着日益重要的角色，但与发达国家职业教育以及国内中小学、普通高等教育等其他教育类型相比，我国职业教育仍存在着社会影响力不显著，入学吸引力不强等问题。

所以，新时代职业教育要彻底改变过去“托底”教育的不良“画像”，就必须让社会大众改变过去的刻板观念、打破以往成见，争取全社会对职业教育的支持力量，同时全方位加大对职业教育经费、师资等的投入，以保障职业教育的高质量发展。对此，新职教法提出以下几点具有针对性的改革举措。第一，明确规定国家采取措施，提升技术技能人才的社会地位和待遇，以发扬“劳动光荣、技能宝贵、创造伟大”的时代风尚。第二，明确指出国家将通过举办和开展职业技能大赛等活动，为技术技能人才提供展现技能、切磋技艺的良好平台，并不断培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠和大国工匠。第三，明确指出职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面与同层次普通学校学生一样享有平等机会，以硬招实招着力提升职业教育的社会认可度。第四，进一步加大职业教育的经费投入，着力提高职业教育基础能力；进一步明确国家根据产业布局和行业发展需求，大力发展先进制造等新兴专业，支持高水平职业学校专业建设，进一步优化教育经费支出结构，使职业教育经费投入与职业教育发展需求相适应，鼓励利用各种渠道依法筹集发展职业教育的资金投入。

因此，要想增强当代职业教育适应性，离不开对构建技能型社会与强调普职融通的关注。在新职教法的修订中，体现了对上述问题的呼应。一方面，新职教法立足我国整个教育体系的发展视角，进一步加强完善了普职融通，并重新审视了“普职分流”，从“实施以初中后为重心的不同阶段的教育分流”转变为“在义务教育后的不同阶段实施职业教育与普通教育分类发展，优化教育结构，科学配置教育资源”；另一方面，新职教法立足现代经济发展的视角，面向技能型社会建设，进一步明确并推进推行学历证书及其它学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书制度，实现学历与技能的交叉贯通。同时进一步推行“职技融通”，全方位大力发展技工教育，全面提高产业工人素质。

新版《中华人民共和国职业教育法》的实施，为当前“十四五”和未来更长一段时间的职业教育改革与发展作出了系统的战略部署，描绘了构建技能教育体系、建设技能型社会的蓝图。这必将强力推动职业教育步入高质量发展的社会主义历史新征途，也将成为我国职业教育发展史上的一大重要里程碑。在学习新职教法的同时，应当从立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的高度，把握新发展机遇，同时也要立足当前我国职业教育发展的瓶颈和不足，做好贯彻落实。