改善生活、保护古城难两全

直管公房成为难中之难

单一开发模式难挽古城衰败

规划编制与实施误区
  《瞭望》新闻周刊记者在对古城调研时发现,由于涉及到老百姓的生活改善、房屋产权、就业生活三大社会问题,民居保护现已成为国内古城保护的最大难点。由于不注重老百姓的利益诉求、片面追求经济效益和眼前利益,我国一些古城在规划的编制、实施中出现了不少误区,使古城的保护大打折扣。要使古城充满生机地存续下去,解决这些问题势在必行,这急需国家有针对性地出台政策,促进古城保护工作顺利地开展下去。
改善生活、保护古城何以两全
  本刊记者在多处古城采访发现,与古城周边的城市街区相比,住在古城里的老百姓生活条件一般都比较差,老百姓改善生活的诉求强烈。而为了保护古城狭窄的巷道、四周的城墙,一些按现标准改善老百姓生活条件的基础设施难以在古城建设,如何推行适应古城保护的基础设施建设模式,在改善百姓生活与保护古城之间求得平衡,需要下大力气研究解决。
  本刊记者近日早上来到平遥古城,一入城门便闻到刺鼻的煤烟味。今年73岁的当地居民郝金富告诉记者,从他记事起,平遥古城就没有通暖气管道,冬天得背柴存煤过冬,只有极少数人家才自己装锅炉取暖,一个冬天需要7000多元费用。普通老百姓哪用得起?只能用煤炉子,一到冬天古城便全是煤烟味,屋子里也不暖和。
平遥古城保护管理委员会保护科科长宋日晨告诉本刊记者,平遥古城天然气供暖没有解决,主要是两个原因,都涉及古城保护,一是因为古城街道不允许拓宽,管道下地后的防护距离不够,二是由于四周是完整的城墙,供气管道如何进来,技术层面有一定困难。
  扬州老城区的老百姓也有同样的烦恼。扬州市老城区内不少巷道宽度只有一两米,天然气、煤气管道难以铺设。
陕西省社科院研究员石英对本刊记者说,古人设计城市的理念与今人不一样,国内几乎所有古城小巷道之间的巷距都不大,这些街巷尺度却非常适合人走路,而现在的城市马路都非常宽,适合汽车行驶。我们在开发、保护古城时,应该尊重古城原有的肌理,必须在保护古城巷道布局的前提下改善百姓生活。
  具体而言,一方面国家可采取财政补贴的方式,鼓励老百姓自己采取措施改善生活条件。如对老百姓自己装锅炉取暖的,政府可给予一定补贴,让老百姓暖和过冬的同时,也减少古城一些煤烟味。
另一方面,可鼓励各个古城因地制宜创新一些办法,近年来苏州市在这一方面做了一些探索。苏州市针对古城小巷道窄的特点,试行微循环交通,即在古街区外建设停车场,让老百姓把车都停在那儿,进入古街区时再换乘小型电瓶车回家,有效地解决了交通问题;还开发出一款小型消防车,可以顺利驶入小巷道灭火。
直管公房成为难中之难
直管公房是由各级房地产管理部门直接经营管理的国有房产,由于历史原因,几乎每个古城直管公房的使用权都非常混乱,往往一套房子里住好几户人家。其中,从1958年以来由政府统一经营出租的私有房产,即经租房,由于存在产权的归属问题,又是直管公房里最让人头疼的事。
扬州市房管局直管公房管理处处长柴强告诉本刊记者,扬州老城区直管公房约占所有房产的三分之一,其中盐商住宅、名人故居等历史建筑有95处。目前,这些房子每平方米租金每月只有1元钱,远低于相同地段商品房每月每平方米10多元的商品房市场租金。直管公房收取的租金用于房屋保养、维修远远不够。
  经租房的问题更为复杂,不同的古城有不同的政策,有的像平遥古城那样,出台政策把经租房还给了原业主,有的则仍由国家房管部门管理。产权没有确定归个人的,当然没有人愿意去维修保护,即使是产权确定、重新还给原业主的,由于房子长期租赁给他人,住的人又多又杂,清理也十分不易。
  今年59岁的平遥县中都乡南良如村村民尹金智,最大的希望就是在有生之年能把古城里的祖宅收回来。他告诉本刊记者,自己的祖宅虽然产权明晰,但是由于以前是经租房,住的人迟迟不搬,他现在只能租其他经租房,眼巴巴地守着自己的祖宅。尹金智说,像他这样的情况平遥非常多,由于都是租别人的房,当然不会去维修、保护这些民居。国家房管部门的人力、物力又有限,房子破得实在不行了,才会简单地修一下。
平遥县房地产管理局局长马大树告诉记者,2000年以后平遥县加大了经租房的清理,当时约有12000间,10多年来把5000间左右返还给了个人,现在还留有约7000间。这些建筑大多是明清时期的,现在这项清理工作还在进一步开展中。
  一些专家建议说,清理包括经租房在内的直管公房,关键是要说服长期租赁在直管公房里的人员腾迁,国家可适当采取经济杠杆的手段,引导老百姓搬离直管公房,减少社会矛盾。
  目前各古城在这方面做得比较好的是扬州市。扬州市规定,凡从老城区直管公房腾迁的人员,可以购买一定平方米的廉价安置房,用这种方法,扬州市从2009年以来收回了3万多平方米的直管公房,先后修复开放了汪氏小苑、琼花观、小盘谷等多处清代建筑。
单一开发模式难挽古城衰败
  本刊记者采访发现,国内各古城开发的模式极为类同,都是开发一片古城最繁华的地带,进而带动旅游业、餐饮业。这种单一的开发模式固然可以迅速带来游客数量、提升经济总量,但是也使得古城业态单一,古城里的老百姓就业渠道偏窄,尤其是未开发的成片民居区,很多年轻人找不到合适的工作,纷纷逃离古城。
  据平遥古城保护管理委员会统计,现在平遥古城里的人口在2万左右,基本以老人为主,年轻人外流非常厉害。除了老人外,古城里只剩下游客和为游客服务的人。到了冬天旅游淡季的时候,街上见不到多少人,特别是到了晚上,整座古城一片安静,难见城市活力。
  苏州姑苏区七里山塘是苏州古城重点开发的一片历史街区,在这里土生土长的方雪华告诉本刊记者,当地的居民很早就只剩下老人了,年轻人都到新区去了。“我今年60多了,舍不得老街坊,在家里开了小卖部过日子。等20年后我们都不在了,好多老房子都得成空房了。”
  不少专家和基层的政府官员告诉本刊记者,照目前的开发模式发展下去,10年、20年后,古城的居民区将会成为一片死气沉沉的区域,而没有了充满活力的古城老百姓,古城也必将走向衰败。
中国城市规划设计研究院副院长杨保军建议说,国家应引导各古城尽快转变现有的开发模式,学习更符合古城保护、发展的新方式。如可以学习欧洲的经验,采取针灸式改造古城的方法来激活古城的活力。比方说,政府可以把古城居民区的一个垃圾场改造成儿童乐园,对周边的居民提供一系列商业服务,解决一批年轻人的就业问题。这样,通过一个点一个点的针灸式开发,古城便会逐渐活起来。
苏州市规划局总工室副主任朱峰说,除了发展旅游业外,各古城还应积极拓展其他就业渠道。目前,苏州已有计划,准备引导当地年轻人在古城里从事门槛不高、收入可观的苏州传统手工业,如玉雕、刺绣等,政府为此将出台一系列扶持政策,以吸收大量年轻人回流到古城,不断增加古城的活力。
规划编制与实施误区
  近年来,由于社会各界对古城保护的意识日趋强烈,各地政府纷纷加强了对古城保护规划的制定,这些规划在编制、实施过程中却存在不少误区。
一是编制规划时对老百姓的利益诉求注重不够,规划的民意基础薄弱。本刊记者在调研时发现,不少古城在编制规划时多注重领导和专家的意见,对于老百姓的意见虽然有听取的过程,但更多是走程序,不作为决策意见。一些地方发现,近几年古城保护越来越受到社会关注,老百姓参与古城规划的积极性也大大增加,没有老百姓支持的规划已实施不了。
二是地方领导过于注重开发商的利益。由于国内现存古城都不大,开发商往往只有一家,对于古城发展有很大的话语权。特别是地处不发达地区的中小古城,招来一个开发商不容易,开发商的打算往往决定着古城的发展方向。本刊记者在西北采访时发现,有一座老县城的开发,完全由一家投资公司主导,该公司自己有一套古城的开发规划,有些部分与政府编制的规划完全不同,由此在开发中产生了不小的矛盾。
三是政府在古城保护方面往往光有规划没有配套资金。西安市周至县厚畛子镇老县城村村支书王正才对本刊记者说,老县城的民居按古城的保护规定,得保持土黄色的外观,但是政府在做规划保护时并没有对应的这笔钱,因而老县城里一度出现贴磁砖的建筑。直到最近两年,政府从其他渠道调剂了资金,老百姓才在政府财力的支持下恢复了土黄色的民居外观。
  在江南的一座古城,由政府支持的开发商强行购买了古城一条主街道两旁所有的临街房,开发商坦率地告诉记者,开发后的古城,临街房升值的空间最大,出租收取的钱成为了开发商重要的投资回报,这也是开发商在这里投资的重要原因。据当地老百姓给记者估算,开发后的一间30平方米的临街房,年租金今年已涨到5万元,房价也涨了3倍多。
  在西北的一座古城里,记者见到67岁的吴老汉,后者说,他家是农民,有7亩旱地,靠打工、种地攒了一辈子的钱才盖了房。不想开发商开发古城,在规划中要强行拆掉吴老汉的房子,给他一套安居房。
  吴老汉对记者说:“如果听开发商的,搬到楼房后,我种地的农具搁哪儿?每年增加的物业费、水费,从哪儿补?古城保护我不反对,但不能把我弄得越来越穷。政府现在只向着开发商,若不给我条出路,我死活不会搬的。”据本刊记者了解,由于老百姓的强烈反对,目前这座古城的开发工作已停下来一年多。LW
记者/毛海峰 王珏玢 任峰 王学涛
《瞭望》2015年第15期
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