作者: 胡晓莉, 郭于玮,鲁政委
当前扩大有效投资面临着宏观杠杆率高企、增量资金不足的难题,而盘活存量资产能够同时起到扩大有效投资、降低债务风险的效果。由此,2022年5月25日国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》(国办发〔2022〕19号),部署盘活存量资产。
第一,盘活资产聚焦三个方向:重点领域、重点区域、重点企业。在重点领域方面,一是基础设施项目资产;二是改扩建项目资产;三是长期闲置项目资产。在重点区域方面,一是综合实力较强地区;二是风险及压力较大区域;三是重大区域发展战略区域。在重点企业方面,聚焦基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业。 
第二,盘活存量资产有多种方式,关键在于要提高存量资产的收益率。在盘活方式方面,将聚焦基础设施REITs、政府和社会资本合作(PPP)、国有企业资产置换、行业龙头企业兼并重组等方式。在提高收益率方面,一是推动闲置低效资产改造与转型;二是完善公共服务和公共产品价格动态调整机制;三是资产重组;四是资产打包。
第三,回收资金主要有两大用途:一是项目建设,优先支持综合交通和物流枢纽、大型清洁能源基地等重点领域;二是“三保”支出及债务还本付息。
第四,严格落实风险防控举措:一是严禁新增隐性债务;二是明确交易价格确定渠道,防止国有资产流失;三是激励与问责并举。
事件:
2022年5月25日国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》(国办发〔2022〕19号,以下简称“《意见》”)。
点评:
2022年4月29日,中共中央政治局召开会议,要求“要抓紧谋划增量政策工具,加大相机调控力度”。在实践中,加大调控力度、扩大有效投资面临着宏观杠杆率高企、增量资金不足的难题。然而,高企的宏观杠杆率既是约束,也潜藏着机遇。在过去,地方政府和国有企业等的积极投资既留下了较高的债务,也创造了大量的固定资产。根据2019年国家资产负债表(社科院版)数据,当前我国广义政府部门的非金融资产规模中,国有资产建设用地资产、固定资产、公共基础设施、在建工程的资产规模分别为31.50、13.68、12.49、7.26万亿元。因此,在高杠杆环境下,扩大有效投资的关键在于充分挖掘存量资产的价值,将“沉淀资产”变为“金山银山”。
2022年5月11日,国常会提出“部署进一步盘活存量资产,拓宽社会投资渠道、扩大有效投资”。5月25日,国务院办公厅发布的《意见》紧随其后,对增量政策工具之一——盘活存量资产,从盘活方向、盘活方式、政策支持、风险防控等多方面做出重要部署。
一、重点盘活哪些资产?
《意见》分别从重点领域、重点区域、重点企业三个方向入手,为资产的选择方向做了指引。
1.1 重点领域
在重点领域方面,《意见》提出了三个资产方向:一是基础设施项目资产;二是改扩建项目资产;三是长期闲置项目资产。具体来看,在基础设施项目资产方面,《意见》提出:“重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产。”具体包括传统基础设施领域的交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游等,新型基础设施领域的特高压、5G基建、新能源等。在改扩建项目资产方面,《意见》提出:“统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产,包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。”在长期闲置项目资产方面,《意见》提出:“有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产,包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等,以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。”
1.2 重点区域
在重点区域方面,《意见》提出了三个重点区域:一是综合实力较强区域;二是风险及压力较大的区域;三是重大区域发展战略相关区域。三类区域盘活存量资产的用途存在不同。针对建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区,《意见》提出在上述地区要“积极盘活存量资产,筹集建设资金,支持新项目建设”。针对债务压力较大的地区,《意见》提出:“推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区,加快盘活存量资产,稳妥化解地方政府债务风险,提升财政可持续能力,合理支持新项目建设。”由此,跟踪不同区域的政府债务率、财政收支情况相关指标将有利于锁定重点区域。根据2021年数据,地方政府债务率较高的地区为天津、贵州、内蒙古等地,将通过盘活存量资产的方式来化解债务风险。针对重大区域发展战略相关区域,如京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化、黄河流域、海南自由贸易港等区域重大发展战略所在地区,《意见》提出对上述区域要“鼓励相关地区率先加大存量资产盘活力度”。
1.3重点企业
在重点企业方面,《意见》提出了对两类企业的重点盘活方向,一是基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业,采取多种方式盘活。二是民营企业,《意见》提出:“鼓励民营企业根据实际情况,参与盘活国有存量资产,积极盘活自身存量资产,将回收资金用于再投资。”
二、如何盘活存量资产?
对于如何盘活存量资产,《意见》明确了多种盘活方式,如基础设施REITs、PPP、兼并重组等,且盘活的关键在于提升存量资产的收益率。
第一,盘活方式将聚焦基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)、政府和社会资本合作(PPP)、国有企业资产置换等、行业龙头企业兼并重组等方式。为促进基础设施REITs的发展,《意见》提出,对于在维护产业链供应链稳定、强化民生保障等方面具有重要作用的项目,在满足发行要求、符合市场预期、确保风险可控等前提下,可进一步灵活合理确定运营年限、收益集中度等要求。同时,《意见》提出要“鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市……探索建立多层次基础设施REITs市场”,未来基础设施REITs市场规模将会进一步扩大,同时提出“推进REITs相关立法工作”,意味着REITs业务也将更加规范化。
第二,盘活的关键在于提高资产的收益率。不论是基础设施REITs,还是PPP等,都对资产的收益率有一定的要求。在实践中,大规模推广资产盘活的主要困难之一是存量资产的收益率偏低,因此,《意见》明确提出要“有效提高项目收益水平”。一是推动闲置低效资产改造与转型。依法依规合理调整规划用途和开发强度,通过改扩建等盘活方式,提升资产收益水平。二是完善价格动态调整机制。对某些公共服务及产品进行合理的价格调整,以便提高项目收益水平。常见与价格密切相关的公共服务项目包括污水处理、生活垃圾处理、水价等项目领域。三是资产重组。特别是对于整体收益水平较低的项目,可以通过资产重组方式提高项目收益水平。四是资产打包。通过将准公益性、经营性项目打包的方式,提升资产吸引力,以便提升收益率水平。
此外,《意见》还提出了一系列有利于盘活资产的配套政策,包括完善规划和用地用海政策、支持基础设施REITs有关税收政策、鼓励符合条件的金融资产管理公司与金融资产投资公司通过发行债券融资等。
三、怎样用好回收资金?
在回收资金的使用方面,《意见》也给出了具体的使用方向。
第一,用于项目建设形成良性循环。《意见》提出:“除按规定用于本项目职工安置、税费缴纳、债务偿还等支出外,应确保主要用于项目建设,形成优质资产。”可见,回收资金用于项目建设的目的在于扩大有效投资,形成优质资产,以达到存量资产和新增投资的良性循环。《意见》提到“以资本金注入方式将回收资金用于具有收益的项目建设”,可以更好地发挥存量资产对有效投资的撬动作用,同时也能吸引金融机构的配套融资。
在资金投向方面,《意见》明确规定了对于新项目建设的优先支持类型,一是重点领域项目,如综合交通和物流枢纽、大型清洁能源基地、环境基础设施、“一老一小”;二是“十四五”规划102项重大工程;三是在建项目;四是符合相关规划和生态环保要求、前期工作成熟的项目。
在配套资金支持政策方面,对于回收资金投入的新项目,一方面可以优先安排中央预算内投资资金,另一方面通过地方政府专项债券予以支持,同时鼓励银行等金融机构提供配套融资支持。
第二,用于“三保”支出及债务还本付息。《意见》提出:“对地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区,盘活存量公共资产回收的资金可适当用于‘三保’支出及债务还本付息。”这已经是该《意见》第二次提到具有上述特征的区域,说明盘活存量资产一方面是为了提高存量资产收益水平,另一方面也为化解地方政府债务风险提供有效的手段。
当然,在使用回收资金时,《意见》强调“应符合预算管理、国有资产监督管理等有关政策要求”。由于化解存量资产的回收资金同时涉及一般公共预算、政府性基金预算与国有资本经营预算,具体回收资金的归属应看不同回收资金的性质,这就意味着回收资金的使用方向也与其对应的预算有关。如果是有偿转让国有资源(资产)使用费相关的回收资金,或者行政事业单位国有资产处置相关收入,则应属于一般公共预算,对应可用于“三保”支出、一般债债务还本付息或项目建设。如果是专项债务对应项目相关的盘活回收资金,则应属于政府性基金预算,对应可用于专项债债务还本付息、项目建设或调入一般公共预算。如果是非金融国有企业盘活存量资产相应的回收资金,则应属于国有资本经营预算,对应可用于项目建设或调入一般公共预算。
四、风险防控与监督措施
尽管《意见》主旨在于盘活存量资产,提升资产收益,但从上文特别提到化解地区政府债务风险相关地区的表述来看,防范地方政府风险依然是重点要求。
第一,严禁新增隐性债务。《意见》强调:“严格落实防范化解地方政府隐性债务风险的要求,严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务。”由此看出,严禁新增隐性债务依然是“红线”。
第二,明确交易价格确定渠道。《意见》提出:“除相关政策规定的情形外,应主要通过公共资源交易平台、证券交易所、产权交易所等公开透明渠道合理确定交易价格,严防国有资产流失。”
第三,激励与问责并举。《意见》提出:“对盘活存量资产、扩大有效投资工作成效突出的地区或单位,以适当方式积极给予激励;对资产长期闲置、盘活工作不力的,采取约谈、问责等方式,加大督促力度。”激励与问责双管齐下,更易于盘活存量资产政策的落地,同时,国务院也将进行督查。对于国有企业,盘活存量资产或将纳入考核评价体系,对于债务率较高的区域,将重点督促其通过盘活存量降低债务率。
🔝特别提示

本报告内容仅对宏观经济进行分析,不包含对证券及证券相关产品的投资评级或估值分析,不属于证券报告,也不构成对投资人的建议。

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