首发于“人神共奋（ID：tongyipaocha）”微信公众号
每周二原创：职场学习类干货
围绕财权与事权的运作体系
1/6
围绕财权与事权的运作体系
这几年最流行一句话“下一盘大棋”，只要出现了什么难以理解的东西，又不能说这是错的，就有人想出各种奇怪的逻辑，再冠以“下一盘大棋”。
就在几个月前，我还看到“防疫大棋论”，说某市政府在下一盘大棋，外松内紧，防御病毒于无形防线，歼灭病毒于无形包围圈，现在也不知道这盘棋下到哪一步了……
“大棋论”的背后，是因为大部分读者没有政府部门工作经验，甚至缺乏大型企业工作的经验，对于大型组织有一种天然的敬畏。
在“江湖之远”的想象中，“庙堂之上”应该是这样的：
  • 高层最主要的工作就是憋各种大招，而且从不告诉别人为什么这么做，类似《三体》中的“面壁计划”；
  • 所有决定都有严密的计划，对未来的变化都有应对，就算出现了没有料到的事，也会立刻想出应对之策；
  • 命令从发出到执行几乎不需要时间，几乎没有理解偏差，也没有一个人有自己的想法；
  • 如果最后发现做错了，都是下面执行者的问题，要么是腐败，要么是思想意识的问题，甚至不排斥境外势力渗透；
“大棋论”的背后，是一个普遍的想法：上面掌握的信息比我们多，应该有自己的道理，只是不方便告诉我们。
但是非常遗憾，这样的组织只存在于武侠小说中，我们接触的真实的政府，本质上都是一个官僚体系的组织，由一个个活生生的人组成，我们任何一个人都有机会成为其中一员——请注意，官僚体系是一个中性词。
2/6
事权与财权
在日常语境中，官僚是一个贬义词，但在行政管理的角度，官僚体系才是大型组织的常态，它通常由大量技术官员组成，看一看每年的公务员考试的要求与录取率，就明白了，每一个人都是相应“条线”上的专业人才。
官僚体系非常重要，它上接决策者（这些决策者也是从官僚体系中选拔出来的），下接企业和普通百姓，是这个国家实际上的管理者。
官僚体系不是铁板一块，而是由不同的利益主体组成，比如中央和地方，比如“条”（垂直管理部门）和“块”（地方）。
每一个利益主体都有两项权力：
一为“事权”：决定做什么事、怎么做事的权力
二为“财权”：决定钱从哪里来、花在哪里的权力
简单说，做事就要花钱，花了钱就要出成果，这两大职责，事权是目的，财权是手段，事权是利益主体存在的意义，财权是存在的前提，两者缺一不可。
以央地关系中的乡镇为例，我国大量的工作都由乡镇这一级完成，特别是城市化之前，乡镇人口占比远超现在。改革开放之初，各级财政都没钱，为了激励地方政府把工作重点转移到“以经济建设为中心”上来，中央开始实行“放水养鱼”的“财政包干制”制度，就是各级财政每年只要上交约定的税收后，剩余的都归地方统筹，多收多得。
这一体制下，各地乡镇开始大搞乡镇企业，特别是容易上马的轻工业，当时还是物资紧缺状态，只要有产品，就不愁销路。乡镇企业就意味着财税交完国家的，剩下都是自己的，还能解决就业，农民离土不离乡。
这也是中国乡镇最有活力的几年，特别是江浙一带，今天很多上市公司前身都是乡镇企业。
但这带来了一些问题，比如重复建设问题，比如地方保护主义的问题，其中最严重的是上缴中央财政不足，弱化了中央调控能力。
所以从1994年后，“包干制”变成了“分税制”，即地方与中央分税并向中央倾斜。
由于当时最大的税源增值税大部分都属国税，乡镇企业对于乡镇的意义就小了，亏损还会拖累地方经济，地方上就把注意力转移到农业税、营业税这一类完全归地方的税源上。
营业税主要来源于服务业、建筑业和房地产，是典型的城市税，所以，“收农业税”就成了乡镇政府的核心工作。
农业税和各种名目的乡统筹，造成了严重的社会问题，很多在中西部农村长大的读者，可能都见识过乡镇干部为了收农业税，到农民家里到扒房拆瓦，以至于一位乡党委书记李昌平向总理发出了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的呐喊，促成了后来的农村税费改革。
中央取消农业税后，转移支付又没有跟上，而且大多是专款专用，教育就占了一大半，中西部乡镇财政出现了严重危机，很多乡镇成为吃饭财政，乡镇建设基本处于停滞状态。
而同时，城市走出了一条“土地—金融—招商—财政”四位一体的发展道路，市政建设完备，大批农民进城，通过乡镇消亡的方式完成“城市化”。
乡镇的兴亡史，就是一个组织中的利益主体，关于“事权”和“财权”的争夺史，官僚体系中存在不同的利益主体，存在复杂博弈的关系，个个都需要在各种政策中找到自己存活的方法，并实现基本的管理功能，否则就会消亡。
官僚体系的各种行为，包括你看不懂的“大棋”，都是围绕“财权”与“事权”展开的。
3/6
内部竞争
官僚体系有两大特点，第一就是内部竞争。
张五常的《中国的经济制度》一书中认为，中国经济奇迹根本原因在于县域之间的竞争。
古往今来，任何官僚体系，最核心的激励机构都是“升迁”，变化的是官员考核的内容，在确立“经济建设为中心”后，竞争的重点就一直是招商引资，把经济搞上去，并由此创造出“土地—金融—招商—财政”四位一体的发展道路。
通过经营土地，扩大“财权”，来获取预算外收入，通过市政建设，招商引资，发展工业，积累政绩与升迁的资本，这就是“事权”与“财权”的相互促进。
之所以张五常认为县域竞争是中国经济奇迹的原因，是因为官僚体系激励机制的特点是“对上不对下”，升迁只需要上级认可，就很容易漠视民生，而经济建设毕竟是与民生最相关的，所以，以经济为核心的考核，相对改革开放前“政治挂帅”的考核，对老百姓显然更有利。
但围绕经济建设的县域竞争也有其弊端，曾子说：“国不以利为利，以义为利也”，以利为利的政府，会造成缺少工业化的城市化，地方政府的竞争，加剧了东西部发展失衡，城市陷入“内卷”，需要中央的协调。
这就是官僚体系的另一大特点：统一领导，集中力量办大事。
4/6
集中力量办大事
都知道我们体制的优势是“统一领导，集中力量办大事”，但具体如何“集中力量”，大部分人未必知道。
这不仅仅是一句口号，而且有一系列的方法，比如从财政角度的“财权层层上收，事权层层下放”。
前面已经说过了，事权是目的，财权是手段，两者缺一不可。但分税制后，越往基层，能够有自主分配权的钱越少，但事情并不会少，反而随着经济发展和考核目标越来越多，形成了“财权层层上收，事权层层下移”的结果。
为什么这样就能加强统一领导，集中精力办大事呢？财政比较抽象，我打个生活中的比方：
你让钟点工做菜，每个月给她固定的菜金，怎么买怎么做，由她安排，这就是“财权事权全部下放”；如果你完全是自己买菜，钟点工只负责做菜，那就是“财权事权全部上移”；但如果你让钟点工买菜做菜，每顿买什么，多少价格买，怎么做，都由你来决定，她每一笔都要跟你报账，那就是“财权上收，事权下放”。
最能体现“财权上收，事权下放”这一特点的是依赖转移支持的中西部地区，能自主花的钱是很少的，大部分都是专款专用，该用于水利的钱，不能用于景观改造，该用于教育的钱，不能用于盖办公楼，一定程度上保证了中央政策的落实。
但这也带来一些问题：专款专用全国一盘棋，导致地方上无法“因地制宜”；暂时花不了的钱躺在账上，急着花钱的地方又没有钱，而且审批程序繁杂，很多需要“跑步前进”，反而造成浪费。
分税制后，总体趋势是中央的控制能力不断强化，如果未来土地财政无法为继，地方的活力将会进一步下降。
“内部竞争”和“集中力量办大事”都有各自的问题，而政策就是平衡的艺术。当中央觉得经济缺乏活力时，就会给地方上放松一些“财权”；一旦中央认为经济过热失控，或者要出其他社会问题，就要收回一些“财权”。
分析完这些官僚体系最本质的特点，我们就可以看一看，为什么这个看似完美的体系，也有失控的时候。
5/6
按规矩办事
几个人一起做一件事，任何一个人说一句，所有人都能立刻听见，应变能力是最强的，也最可能出现“下一盘大棋”的玩法，只要几个人心照不宣，就能瞒天过海。
从管理学的角度看，一个人能管理的下属数量是有限的，超过这个数量，就要增加管理的层次，所以，管理人数越多，体系越复杂。
中国历史上的政权只到县一级，县以下都是乡绅自治，现在已经到了村（居委会）这一层次，如果把这个体系比喻成一个人，你朝它的屁股上踢一脚，可能几天脑袋才觉得疼。
所以组织越大，越不能靠计谋管理，更不能“下一盘大棋”，而是要依赖流程、计划、惯例、规矩等成文或不成文的路径，并尽可能让执行的内容更简单直接，理解上不出偏差，尽量避免“既要……又要……”。
好在政府处理的事务99%有惯例可循，所以政府一旦认真起来，效率都会出奇的高。
换言之，一旦出现了那1%之前没有出现过的事务，那就很容易出问题。所以在官僚体系内，任何创新都有可能引发灾难的后果，当没有惯例可循时，每一个参与的利益主体，都会从现成的条文和惯例中，寻找符合自身的利益或安全的方法，最后导致问题越来越不可思议，在外人看来，就是上面在“下一盘大棋”。
但变革的时代，每年都有新情况，在实践中，官僚体系是如何解决这1%的问题呢？
6/6
试验田
官僚组织应对变革的方法，就是划定一小块区域，搞新方法实验，成功了，就总结经验，向更大的范围推广，万一失败了，也不影响大局。
而对于地方而言，这个“试验田”通常带来更多的“事权”或“财权”，所以，各种试点从来就是地域竞争的重点。
这个应对变局的方法，通常很有效，也是官僚组织生存下来的必须条件，所以说，“内部竞争”和“集中力量办大事”的矛盾统一，不仅仅适用于搞经济，更适用于政策上的创新。
毛泽东的《论十大关系》中，论述“中央与地方的关系”时说：
“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。”
“我们要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。” 
前一段是央地关系的原则，后一段是央地关系的方法，这些原则和方法，至今都至关重要。
与“社会观察”相关的文章
就算你一辈子不买房，“房地产税”照样能影响你的人生
如果我被丢到孤岛上只能带一部片子，一定是这部
为什么明明可以，领导们就是不愿直接把事儿给办了？
点菜时个个说随便，上菜后人人不满意，怎么破？
人神
共奋
颠覆你对职场的看法
长按识别二维码关注我们
继续阅读
阅读原文
关键词
政府
财政
中央
事权
乡镇