乌克兰的土地改革之路

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乌克兰的土地改革之路

©文 \奥斯汀·斯基拉（美）等

>>Austin J. Skiera<<

♕编译：禅心云起编：瑞秋的春天

没

有什么比农业更能定义乌克兰了。她的人民在这片土地上生活、劳作、忍饥挨饿了几个世纪，他们的经济和政治斗争深深地扎根于这片土壤之中。

乌克兰在农业条件上得天独厚，肥沃的黑土地面积占到全世界黑土总面积40%，农业用地多达4256万公顷，占国土面积70%。然而，直至2021年，乌克兰是世界上少数几个土地所有者不能合法转让自己财产的国家。

2019年5月20日，这个国家奇特的政治见证了一位喜剧演员当选总统，他的新政党——人民公仆党刚刚在议会赢得多数席位。新总统表达了进一步推进土地改革的意愿，这个欧洲农地面积最大的国家，迎来了消除计划经济时期最有害遗产之一的黄金机会。

农地所有者的困境

我在伊利诺斯州出生长大，周围环绕着看似无边无垠的玉米地。在我离开家乡后的这段时间里，直到最近去了乌克兰，我才再次见到这么多玉米。在这次访问之前，我从未真正想过家乡的玉米种植地归谁所有。

我去乌克兰，是为更多了解该国停售农业用地的规定——该规定已经实施了近20年——以及为废除这一禁令而斗争的人们。我采访了大索尔塔尼夫卡（位于基辅州中北部）的村民，他们以前在集体农庄劳作，苏联解体后，他们获得了私有土地，作为对多年工作的补偿。塔蒂亚娜就是这样一个村民，她的父亲在一家集体农庄工作了50年，她的丈夫健康状况极差。她以每年不到1000美元租金出租她5公顷（5万平方米）的土地，这实际上已是平均租金的两倍了。

前苏联时代，土地公有，施行集体农庄制，斯大林这个不切实际的公有化实验，造成了1932-1933年大饥荒，当时有600多万乌克兰人饿死。苏联解体后，乌克兰为了转型正义，补偿集体农庄时代遭没收公有的土地财产损失，发给受害者（包括土地遭到没收者、受强迫的集体农庄劳动者）总数高达16.6万平方公里的土地，相当于美国佛罗里达州大小。

然而，2001年，也就是乌克兰独立10年后，乌克兰政府为了“保护”小农不被跨国企业或大财团兼并，立法规定这些农地不可买卖，此后更延长禁令9次。与我交谈的村民，是乌政府授予土地的近700万人中的十几位，他们手中的私人土地也是被禁止出售的。

这项政策旨在“帮助”这些农民——没有土地买卖，也就没人会受到公司或外国利益集团的压力，被迫放弃自己的财产。可结果事与愿违：这项政策损害了农民，农民只能出租土地，这意味着他们不能用土地作为抵押来获得发展资金。许多人没有融资渠道，或者缺乏有效耕作土地的工具。因此，其中大部分土地没有得到很好的利用，或者以聊胜于无的租金出租。

这些土地所有者已经老了，其中大多数人——超过400万人——现在已过了退休年龄、根本不可能亲自耕田，当然还有与我交谈过的——土地所有者，只是希望能够出售他们的土地。他们大多把农地租给大农产企业来营运。一块四英亩（约1.62万平方米）土地每年坐收区区190美元租金。

那些在制造业和国有工厂工作过的人可以出售公司股份。那么，为什么农民会被排除在同等机会和权利保护之外呢？

一些土地所有者可以出售财产，如凑巧占用了他们土地的拖拉机或牲畜，但不能出售机器和牲畜赖以生存的土地。那些不太幸运的土地所有者从小农场主和农业公司得到的租金微不足道，付款也不总是以金钱的形式，有时以谷物或向日葵种子等“自然条件”付款。还有的土地所有者在无法律保护或担保的情况下，通过非正式安排出租其财产。

农业发展的障碍

农业是乌克兰经济的支柱，乌克兰农产品出口额近年也在不断创下新高。2021年1~11月，乌克兰农产品出口创下244亿美元新纪录。在乌克兰出口排名前十的商品中，农产品占据6席，其中排名第一的农产品是玉米，紧随其后的是葵花油和小麦元。此外，油菜、大豆、葵粕也是乌克兰农产品出口主力。印度、埃及、土耳其、荷兰、西班牙、意大利、波兰、白俄罗斯和德国等，均是乌克兰农产品主要出口目的地。

然而，这个拥有4000万人口、土壤绝佳的乌克兰，如今的农产效率却远逊于欧洲其他国家，以小麦来说，单位面积产量竟然只有德国的一半。这种停止出售农业用地的做法，给实际使用土地的人带来了问题，成为乌克兰农产效率低下的元凶。

自古以来人们总是迷信保护主义，但“保护”的下场，往往和初衷完全相反，这不仅是在先进开发国家美国如此，不仅是在工业领域如此，在相对贫穷的乌克兰，在农业领域，也一样如此。任何被“保护”的产业，都会变得生产力低下、问题重重。任何一种生产要素缺乏流动性，就不能到达最能发挥其效率的生产者手中。

农产公司并不拥有这些土地，只能每年不断短期租赁，改善农地只是为人作嫁，如此一来，对投资改善农地生产效率，当然兴趣寡然。

米莉娅农业控股有限公司不拥有这片广阔的土地。覆盖在大雪下的这片土地，是270块地拼凑而成的。公司每块土地租期3到5年。土地所有者不许出售土地，公司也不许购买土地，所以他们没有动力花钱来增加收成。

米莉娅公司主管维克托•塔钦斯基表示：“如果公司是所有者，就有可能进行更多投资。德国人每五年施一次复合肥。我们承担不起这样的代价。”

另一方面，农产公司要与数百位地主交涉租约，农地黄牛也趁机介入，唆使土地所有得在农产公司之间，到处跳槽以取得更有利的租约，光是行政问题就造成相当大的负担；农地随时可能改租，造成机械作业上的困难，大片农地中有一小块的地主决定不续租，结果农业机械必须绕道而行。

农产公司很难找到长期租约来种植和收获成熟期较长的作物来获得长期回报，比如苹果树需要几年才能结果。米莉娅公司首席执行官西蒙•切尔尼亚夫斯基称：“对我们所有人来说，这都是一个巨大的挑战，我们都在以短期租赁方式从事农业，这与每个人都希望从农业中获得的长期回报不符。”

各家农产公司表示，如果他们拥有自己耕种的土地，就能够提高产量并获得更高的利润。乌克兰家禽生产商MHP也种植小麦、向日葵和其他农作物。该公司首席执行官尤里·科西克表示: “考虑到目前的粮食价格水平、土地租赁成本，以及延长租赁协议带来的令人头痛的问题，扩大我们的农田面积成本非常高昂。”他表示，只要禁令仍然有效，该公司就不太可能大幅扩大其农业经营。

乌克兰农贸集团在2017年失去了120公顷可耕地，因为租赁体系的变幻莫测，首席执行官科泽米亚科感慨，众所周知，雇佣暴徒强迫小块土地地主更换租赁合同的合作伙伴，给予竞争对手和与他们关系密切的地方政府官员不公平的优势。

在国际粮食价格低迷时，这些负担就更无可忽视，其结果是两败俱伤，农产公司不赚钱，农地经营效率低落，土地所有者跳来跳去，却因为土地生产力就是那么低，结果也无法取得多少租金，又不能卖掉土地，换成更有价值的资产。

无中生有的恐惧

乌克兰政客跟全球所有肮脏政客一样，成天鼓吹资本恐慌，宣称开放禁令，就会让跨国大财团贱价买光农地，使得人民成为“资本家的奴隶”。加上公有制计划经济的幽魂作祟，解除农地禁令遇到阻力重重。那些为土地改革而斗争的人常常发现自己面临敲诈、贿赂，甚至威胁到自己和家人的人身安全。

几十年来，乌克兰企业大亨和政客们一直反对延长该国长期禁令，并利用影子土地市场为自己谋利。激进党领袖利亚什科在投票前的辩论中恐吓说，“土地将以几便士价格从人民手中夺走”，“而那些本应养活他们的孙辈和子女的土地，将养活一众地产大亨和权力结构的代表。”

乌克兰拉达（议会）因为土地改革法案发生激烈的肢体搏斗

科泽米亚科不以为然：“政客们用开放的土地市场会导致贫穷匮乏的神话愚弄了人民。但如果人们可以卖掉土地，他们（政客们）就得不到‘份内’的钱。”

不少普通乌克兰人也反对土地流转，尽管他们从现状中几乎得不到什么好处，却受到了误导，认为开放的土地市场只会被用来造福少数人。尤其是某些非农地所有者认为，外国人会买下所有乌克兰土地，这种民粹主义说法夸大了人们的恐惧。

我在大索尔塔尼夫卡采访的村民就不这么认为。实际上，他们欢迎外国专家来开发土地，从而提高周边地区的土地价值。有趣的是，好多乌克兰城市居民坚决支持维持农地禁售令，而不是那些实际上深受政策影响的人，这些人仅仅顾及自己出售城市房产的权利。

土地权利的恢复

政府在规划任何政策时，必须勇于摆脱固陋的保护主义，不能再自欺欺人地认为“保护”会有用了。乌克兰人对结束土地禁令的支持从无到有，转变成了智囊团和呼吁改革的倡导团体的一致呼声。

欧洲人权法院2019年裁定，乌克兰出售农地禁令是对财产权的侵犯，乌克兰政府需要采取必要措施终止这一禁令。否则，政府将被迫向每个受影响的700万土地所有者支付货币补偿。总赔款估计达500亿美元。

2019年上台的乌克兰政府，有一个绝佳机会来实施多项必要改革，以实现经济自由化。幸运的是，总统泽连斯基相信应该解除农地禁令，才能让农业效率达到国际水平，提升人民生活品质。

结束这一禁令，将让数百万乌克兰人在财产权受到限制近20年后重新获得财产权，从而收获一个不难实现的政策改革成果。计算很简单：废除这项禁令意味着避免500亿美元惩罚性损害赔偿，并使国家对数百亿美元投资开放。

废除这一禁令将是首要任务，这等于向欧洲和全世界宣告，新政府将保护乌克兰人民的权利。这将标志着乌克兰对商业开放。在这个长期被腐败和政治既得利益集团所困扰的国家里，这是一项势在必行的改革。泽伦斯基总统和他的人民公仆党通过实施有意义的改革，使自己成为人民的真正公仆。

2021年7月1日，乌克兰正式实行新法律，自20年来首次允许农地买卖。改革给这个受疫情、内战重创的国家带来了经济提振的希望。据基辅经济学院估计，此举可能会在未来几年将乌克兰GDP每年提高至多1.5个百分点。

基辅经济学院助理教授奥列格·尼维耶夫斯基称，这将使该国农业变得更有效率，市场变得更透明。他表示，土地所有者将从市场价格中受益，而农民将有机会种植利润率更高的作物，并获得更好的融资渠道。

土地市场开放为乌克兰数十万中小农户提供了一种新型资产——可流通土地。现在，人们可以出售土地，抵押购买土地，或者以他们拥有的土地为抵押的商业贷款。提高他们的金融能力，将极大扩展私人投资基础设施和加工的机会，提高效率和竞争力，创造价值链——并有助于为他们和所有乌克兰人带来繁荣。

米科拉和他的家人在基辅地区种植蔬菜已有近二十年历史。他耕种了从农民那里租用的400多公顷土地。农场拥有现代化仓库、自动分拣和包装设施以及所有必要设备。米科拉感到自豪的是，他的大部分投资都是靠自己完成的，从不向国家申请补贴，也从未克扣过工人工资。在恢复灌溉系统方面投入巨资后，他每年花费大量资源进行维护和保持。

但如果他失去了土地，他将失去一切。现在，随着土地市场开放，米科拉终于有机会确保他家族的未来。他可以买断土地，无条件投资生产基础设施，最后把生意交给他的两个儿子——他们和父亲一起在农场工作。

任何人在乌克兰寻求真正的变革性改革，都必须准备付出高昂的代价，并面临强大的反对。毫不夸张地说，这是一个历史性事件，如果没有现任当局尤其是泽连斯基总统及其政党必要的政治意愿，乌克兰土地改革就不可能取得突破。

一个正常运作的市场的出现，意味着这个地球上最肥沃的地方之一，通过促进投资向更强大、更高效的农业生产迈出了第一步，这是为所有乌克兰人实现共同富裕繁荣和最终释放未开发巨大潜力的光明之路。