专题五：国企和民企在商业航天发展中的角色与分工

[ 本期视点 ]

作为支柱型产业的发展逻辑与发展路径

——以电信产业为参照

●航天产业的历史定位及其成长路径——基于支柱型产业发展规律的视角

●军民融合如何改变产业图景——电信产业的历史经验对航天发展的启示

●天地一体化融合借助电信产业推动航天产业发展

●从电信产业发展看航天产业未来架构

●国企和民企在商业航天发展中的角色与分工

国企和民企在商业航天发展中的角色与分工

文 | 杨艳

本文原载于《卫星与网络》杂志2021年11月刊“本期视点”栏目

目前，我国商业航天正处在大发展的历史节点上，无论传统的国有航天企业还是新兴的民营航天企业，各方面力量都在审视自身的优劣势，努力寻找属于自己在商业航天中的机会与定位。

商业航天是航天发展的一个基本方向。在航天的产业基础、技术积累、人才储备以及社会需求达到一定水平后，航天发展必然由单一的国家主导向国家主导与需求牵引的双轮驱动转变。正如美国航天近年发展所显现的趋势，以太空探索技术公司为代表的商业航天企业已经成为航天发展的主要力量。有评论认为，随着中国航天的飞速发展，在航天领域，目前美国对中国的比较优势，主要体现在商业航天的发展水平上。

基于此，有两点是可以明确的：第一，在中国航天多年积累的雄厚的综合基础上，我们可以比较有把握地预测，中国完全能够成为美国之后，第二个在商业航天产业生态上取得真正突破的国家。第二，商业航天的发展，是目前中美航天综合实力差距的主要体现，也是中国航天竞争力的一个明显短板。

那么，如何加速推动中国商业航天的发展？一个重要的前提就是要清晰地梳理和把握这一产业的发展逻辑。作为一个新兴产业，中国商业航天的发展必然存在着大量的不确定性。但是正如之前我们所讨论的，现代电信业与航天业的发展逻辑和发展阶段具有相当大的同构性，二者的基本产业架构和产业特点也具有很多的共同点，主要包括：

①业态丰富，从重资产的基础设施，最终延伸到轻资产的消费产品，整个体系保持着敏捷的内部联动性；
②技术进步快，几年时间就可以完成一次更迭换代；
③创业高度活跃，企业淘汰率高；
④同时具有知识密集、技术密集和资金密集的特点；
⑤军民融合程度高，在国民经济、国家安全和社会运行中的战略地位重要。

基于此，我们认为商业航天的产业逻辑和架构搭建，在很大程度上可以参考已经相当成熟的电信业的发展路径和产业架构，以期对我国商业航天的发展提供有价值的参照和前瞻性的思考。

一、基于信息产业的角度

构建商业航天的分工架构

我们前面讨论了电信产业中，国有企业和民营企业的产业架构，即基础设施建设运营、基础设施制造、消费产品制造、增值服务。在这几个领域，国企和民企有着不同的优劣势，因此也有着不同的角色定位和分工取向。

商业航天的基础设施包括发射场、火箭试车和航天器测试设施、主力星座，以及未来的空间交通管制体系，等等。这些设施需要占用相当规模的土地，并且在飞行安全、交通管制、无线电频率使用方面，涉及到非常复杂的国内国际法律政策问题。这里的主力星座，主要指类似于北斗星座、卫星互联网系统等大型基础性星座。另外，大型试验设施所需要的投资数额巨大、回报周期长，也可归于此类。

在中国的社会制度和所有制结构下，只有把基础设施的运营交给国有企业，才能具备足够的政策资源、财政资源和其他资源，来保证顺畅运行。事实上，在国外的空间基础设施运营当中，政府和国有资本也起到了决定性的作用。在中国，把空间基础设施交付国企运营，可以充分发挥国家战略资源的作用和效率。

在基础设施制造和建造领域，国企和民企具有各自的优势。在重型运载火箭、主力星座、全国性导航增强设施等领域，国企有充分的资源，组织关键技术攻关，承担大量资金需求；就民企而言，国内尚未出现类似于通信产业中华为这样的特大型宇航制造商。另外，对于涉及国家安全和超长回报周期的宇航核心技术，目前也只有国企才能承担。

民营企业具有比较灵活的机制，可以研制多种类型的创新概念应用卫星和星座，以及在成熟技术的基础上研制各种级别的小型、中型和大型运载火箭。部分民营企业进入了卫星测控领域，为将来的空间交通管制活动探索道路、积累知识。但是，民营企业筹资能力有限，一般不适合从事关键核心技术的攻关。

但是，我们仍然需要主张，在基础设施制造领域为国有和民营企业提供同等机会，开展公平竞争。或许在早期，国企会在这个领域占据主导地位，但是应该支持和鼓励类似华为这样的民营企业出现，不但为整个产业注入活力，而且也能对国企的发展和创新起到推动作用。

至于商业航天的消费级产品，到目前为止，国内称得上具有一定规模的，只有两类。一类是集成在消费电子设备中的GNSS终端，一类是卫星电视直播“村村通”的用户终端。GNSS终端供应属于北斗产业的一部分，已经基本形成了国有和民营企业平等竞争的格局，对产业的发展起到了重要的推动作用。“村村通”终端的供应也呈现出类似的格局。因此，在商业航天未来的产业架构中，应当继续保持这样的公平竞争局面，早日培育出类似于华为这种量级的企业。

在增值服务领域，同样应该保持国企和民企公平竞争的局面，尤其应当对小微企业和初创企业进行扶植。考虑到商业航天在短期内依然是以信息服务为主，从经济效益的角度来看，从事增值服务的企业，直接为消费者服务，是最直接实现和体现商业航天价值的主体。增值服务的繁荣，决定了一个产业是不是能建立强大、丰富并具有自我生长能力和创新能力的产业生态。在这个领域，不但需要保护国企和民企之间的公平竞争，更要注重反垄断管理。

二、制定领域和资源开放政策

一个产业能否发展起来，政策是一个关键因素。只有政府允许某个领域能够进行商业开发，并且开放资源的开发使用权，企业和资本才能进入。为了促进商业航天的发展，有必要建立完整的政策体系，对涉及航天的关键领域，在关键资源上，建立超越部门利益的管理政策和管理机制，有序地向国企和民企开放。

（1）领域开放

商业航天的关键领域，可以分为火箭制造、卫星制造、卫星发射、卫星运营、数据服务，目前都已经向民营企业开放，但开放程度不同。

每个领域都涉及到牌照发放和日常监管问题。其中火箭制造、发射服务、运营服务、数据服务有牌照需求。这主要是考虑到两个安全性问题，首先是国家安全，火箭和卫星制造当中，有相当一部分和导弹技术相通，必须控制敏感技术流向，防止泄露。数据服务涉及到信息安全和高分辨率图像的用户身份问题，需要考察企业相关资质，建立日常监管制度。

卫星发射则涉及到航线安全、落区安全问题，属于安全生产的范畴。卫星运营当中，可能还涉及到空间交通安全和碎片问题。我们建议，对牌照发放，采取合规即放行的原则，吸引尽量多的企业和资本进入商业航天。把工作重点放在日常监管上，追求严格、到位，确保技术保密安全、数据发放安全和生产安全。

（2）资源开放

根据商业航天的现实情况，可以把这些关键资源区分为包括空域、频率、轨道、土地、数据、牌照、设施这七个大类。

到目前为止，这七个类别之下，各自建立了开放制度。但是对商业航天企业，特别是创业型企业来说，资源的开放程度还是明显不足的。这种不足，未必是某种资源不开放，而是设置了较高的门槛和较复杂的申请程序，导致企业的行政成本和时间成本比较高。因此，可以考虑在商业航天资源管理部门之间，建立一种联合受理机制，方便企业申请相关资源。商业航天如果迈过某个门槛，可能会迎来爆发式增长。

类似的问题，在美国已经出现了。美国国家海洋和大气管理局原本只设置了一个两人制的办公室，受理各类对地观测星座的申报工作。但是自从商业航天发展热潮兴起，大量星座和相关系统的申报如潮水般涌向这个办公室，导致受理人员不堪重负。为此，美国商务部专门成立了商业航天局，服务于产业发展。

中国商业航天发展势头良好。因此，在受理机制的建设上未雨绸缪，可以避免在未来出现申请文书积压、延误产业发展的问题。

三、军民交替促进

目前，国内建立了军转民、民参军、军民融合发展等体制机制，正在逐渐表现出深远的价值。商业航天本身就具备军民融合的性质，大部分技术具备军民两用价值，甚至相当多型号本身就是军民两用的。因此，需要在商业航天领域树立军民技术交替促进理念。实际上，在通信领域，军民交替促进的成功案例已经相当多了，我们在第二篇中已经进行了充分的探讨。

在航天领域，我们传统上更加强调军转民，注重国家级航天型号的技术向民用转移。但是随着商业航天的发展，同样应该高度重视在民营领域出现的新兴技术如何服务于军事领域。这一点，美国太空探索技术公司最为典型。该公司的猎鹰九号火箭成熟之后，进入了美军的演进型一次性运载火箭供应商行列，为军事卫星提供了更丰富、更频繁的发射机会。其“星链”星座进入大规模部署阶段后，为美国空军的新一代天基导弹预警试验提供了稳定而低价的平台。

因此，在商业航天领域，应当建立这样的交替促进机制：军用关键技术向民用转移，促成民营企业的业务启动和市场启动；民营企业促成商业市场的繁荣，进一步推动技术进步、培育高水平企业，反哺军用市场。

四、建立试点机制

考虑到商业航天的战略属性、高技术属性、与国家安全的密切关系，军民融合发展将是一条必由之路。如何才能把商业航天管好而不管死，是一个具有战略意义的核心话题。在电信行业，在民航空管领域，早已建立起了军民共管的制度。商业航天也完全有能力、有机会，建立起军民融合、军民共管的体制。

考虑到产业的成长前景，可以把卫星互联网产业作为试点，探索和建立这样的体制。

从国外实践来看，卫星通信产业的军民融合发展，在民一方，是服务于个人消费和各类行业用户、专业用户。在军一方，主要是企业向军方出售服务。这种服务分为两个层次。

第一个层次是补充军用卫星的容量缺口和覆盖缺口，服务于军方的作战、训练等行动，特别是服务于无人机、无人艇等新一代作战平台，负责图像情报等的回传和远程操纵指令的下达。

第二个层次是服务于士兵的个人社交需求，伊拉克战争期间，部分美军士兵获准购买铱星手机，甚至在战斗中携带。军用合同覆盖了通信卫星和星座的相当一部分运行、维护成本，让运营商有能力开发新的应用技术和应用模式，在民用市场上开拓营销，获得可持续发展的资源，进一步改善了军用服务的质量和可靠性。

目前，国内卫星宽带互联网建设正在起步，具体运营模式和用户服务模式正在探索当中。这样一个覆盖全球、不依赖地面设施的全球高速卫星通信系统，必然具有军民两方面应用价值。如果星座的规模可以大幅度扩张，还会带来强大的抗毁能力和回弹能力，进一步提高它的战略价值。而这样一个星座，不可避免会成为国家基础设施中的一个重要目标，需要得到国家军事、行政、外交力量的保护，才能保证在一个安全的环境中顺畅运行。

因此，完全可以考虑，以卫星互联网为试点，建立开放经营、军民共管的机制，试点成功后向更多商业航天细分市场拓展。