作者：郭嘉沂, 余律
吸取了金融危机、欧债危机等教训，欧盟财政体系不断完善，当前已形成了较为成熟的财政治理框架。
《稳定与增长公约》是欧盟可持续增长和金融稳定的基石。它明确了欧盟对成员国财政政策的三大监督机制，通过计划、监测与惩罚，确保其在中期内实现财政稳定。
其中预防机制包括中期财政目标（MTO）及相应年度计划、宏观经济失衡程序（MIP）、《稳定、协调和治理条约》（TSCG）等；监测机制包括年度可持续增长报告（ASGS）、警报机制报告（AMR）等；纠正机制包括超额赤字程序（EDP）以及过度失衡程序（EIP）。
疫情期间，欧盟委员会启动了《公约》的特殊条款——一般免责条款至少至2022年底，提高成员国财政灵活性以应对疫情危机。财政稳定与协同发展（一体化）是支撑欧元的重要中期因素。
欧盟财政一体化道路并不像统一货币政策那样一帆风顺，但如今欧盟财政政策的整体框架已朝着统一目标迈进了一大步。近年来，欧盟财政治理框架不断细化，既能做到“整齐划一”，也能做到“因地制宜”，吸收了欧债危机带来的教训，当前已形成了较为完善的监督体系。本文将对欧盟财政治理框架的具体运作方式及演变路径展开详细介绍。
由于资产购买（APP与PEPP）是欧央行货币政策工具的重要组成部分，资产购买受到各国国债发行的硬约束，国债发行又受到欧盟财政体系的监督，因而我们需要理清欧盟财政监督体系。2017年市场做多欧元的重要理由便是欧央行可购买的欧元区相关经济体的国债有限进而影响了货币宽松的空间。
1、成员国财政监督
欧盟成员国拥有制定和实施各自财政政策的权利，但必须遵循欧盟相关条约并受其监督。《稳定与增长公约》（简称《公约》）是欧盟经济可持续增长和金融稳定的基石。它明确了欧盟对各成员国财政政策的监测机制、协调规则、惩罚程序等内容，确保其在中期内实现财政稳定。
1.1 预防机制
《公约》规定，欧盟成员国必须制定中期财政目标（Medium-Term Objective，MTO），且要求每3年更新一次。特别地，对于经历重大结构性财政改革的国家，MTO的更新频率需提高至1-2年。MTO的制定需考虑实现经济可持续发展的债务水平，同时确保政府存在足够的安全边际，旨在保持财政平稳运行。若某成员国的财政政策导致该国经济运行方向与 MTO发生重大偏离，欧盟委员会将建议欧盟理事会对其开启重大偏离程序（Significant Deviation Procedure，SDP）。这使得该国有机会回归更审慎的财政政策，并避免在《公约》的纠正机制下开启超额赤字程序（Excessive Deficit Procedure，EDP）。相比EDP，SDP不包含惩罚程序，更为温和。欧盟委员会通过加强对成员国经济的监测来加大监管力度。历史上，只有匈牙利和罗马尼亚接受过SDP程序。
为履行中期目标承诺，成员国须向欧盟提交其实施计划。欧元区成员国必须提交各自的经济稳定计划（Stability Programme），其余成员国则应提交经济趋同计划（Convergence Programme）。与此同时，所有成员国还需提交促进经济和就业增长的结构性改革计划——国家改革计划（National Reform Programme）。此外，为加强欧元区的监督管理，欧盟委员会要求欧元区成员国额外提交一份下年度的草案预算计划（DraftBudgetary Plan，DBP），以确保使用欧元的国家之间的经济政策协调一致。DBP可看作经济稳定计划的补充。但相比指导各成员国实现中期财政目标，通过DBP的实施，欧盟委员会更侧重于为其来年的预算提供事前指导。
在各项计划提交之后，欧盟委员会会对它们进行全面且详细的评估，并针对具体国家就如何促进经济增长、就业及投资，同时保持稳健的财政结构提供量身定制的建议。各国政府与欧盟委员会共同商讨建议的可行性，并将最终结果提交至欧洲议会，以将其纳入国家政策。
宏观经济失衡程序（Macroeconomic Imbalance Procedure，MIP）也是欧盟预防机制的一部分，旨在事先防备可能对特定欧盟国家、欧元区或整个欧盟的经济稳定产生不利影响的、潜在有害宏观经济失衡现象出现。2008年的金融危机验证了巨额经常账户赤字或房地产泡沫在国家间的传导效应，MIP便由此诞生。
欧盟委员会每年会详细评估各成员国宏观经济风险及其演变路径，并出具警报机制报告（Alert Mechanism Report，AMR）。AMR确定了存在潜在经济失衡风险并需要深入审查（In-Depth Reviews，IDR）的国家名单。IDR旨在进一步判断成员国宏观经济失衡的性质及严重程度。自 2015 年以来，IDR 审查结果已被纳入年度国家报告中。
审查结果共分为四个等级：没有失衡、失衡、过度失衡以及过度失衡并应采取纠正措施。对于存在失衡或过度失衡的国家，欧盟委员会将对其实施“特定监测”程序，包括与国家当局加强对话、在其年度建议书中加入相关政策建议、要求其额外提供进展报告等。而被发现存在“过度失衡并应采取纠正措施”的国家将面临纠正机制下的过度失衡程序（Excessive Imbalance Procedure，EIP）。
另外，部分欧盟成员国签署的《稳定、协调和治理条约》（简称TSCG或财政契约）进一步完善了欧盟对各成员国的预算平衡管理机制。财政契约将各国政府每年的赤字规模限制为 GDP 的 0.5%，并呼吁建立自动化政策来纠正重大偏差。
1.2 监测机制
欧盟委员会制定了全面的成员国经济监测体系。日常监测方面，委员会通过定期分析经济数据、发布经济预测、评估财政预算等方式监测成员国的经济发展状况，及时发现各类风险隐患、特定成员国竞争力下降的原因以及不可持续的财政政策等问题。
此外，欧盟委员会每年都会发布两份重要的经济报告——年度可持续增长报告（Annual Sustainable Growth Strategy，ASGS）以及警报机制报告（AMR）。其中，警报机制报告已在预防机制部分介绍。年度可持续增长报告分析了欧盟在实现其长期战略目标方面取得的进展，并对宏观基本面趋势进行深入评估。同时，欧盟委员会也能通过经济增长调查确定未来一年经济发展应侧重的优先领域。
1.3 纠正机制
欧盟财政政策体系因纠正机制的存在而得到进一步加强。纠正机制主要包括两大程序：超额赤字程序（EDP）以及过度失衡程序（EIP）。
（1）超额赤字程序
对于赤字率超过3%，或未能以足够的速度减少过量债务（占GDP比重60%以上）的成员国，遵循《公约》的有关规定，欧盟委员会将实施超额赤字程序（EDP）。其中，足够的速度指，债务水平与参考值60%之间的差距要求在过去三年中平均每年减少1/20。
根据EDP，相关成员国需在规定时间内将其赤字或债务水平恢复到安全范围内，欧盟委员会负责实施相应的监督程序。具体而言，成员国需根据程序阶段每季度或每半年定期向欧盟委员会报告。这种定期报告将有助于委员会及时发现不能在规定期限内完成纠正的成员国。若存在此类风险，委员会可以向该成员国发出警告，并做好采取进一步措施的准备。另外，加入 EDP 的欧元区成员国还需起草经济伙伴计划（EconomicPartnership Programme，EPP）。EPP计划将为该国财政的结构性改革提供路径指导，有助于有效且持久地纠正过度赤字或债务问题。
倘若成员国未能采取适当行动解决赤字或债务问题，它们将面临更严格的EDP程序。对于欧元区成员国而言，它们或面临占GDP比重0.2%的罚款，而所有接受“凝聚基金”援助的国家将被中止该项目的资金支持。欧盟委员会可以视情况向相关成员国政府提出建议，并根据其违规情节的严重性给予其建议实施期限。实施期限通常情况下为6个月，严重违规时为3个月。约定期限结束时，欧盟委员会会评估相关成员国是否已采取有效行动，并选择停止或加强EDP的实施。
当赤字或债务水平持久地恢复至安全阈值内时，EDP 会被解除。此时，前期的罚款也将退还给成员国。
历史上，所有成员国均接受过EDP程序。当前处于EDP的成员国为罗马尼亚。该国的EDP程序从2020年2月开始，此前接受的程序为SDP。2020年受新冠疫情冲击，各成员国赤字率及债务率直线飙升。2020年3月，欧盟委员会决定临时启用《公约》的一般免责条款（General Escape Clause, GEC），暂时取消各成员国财政限制，允许其采取各类刺激措施以充分应对疫情危机（详细内容请见1.5节）。
（2）过度失衡程序
根据1.1节中的介绍，欧盟委员会可以向欧盟理事会提议，对IDR评级为“过度失衡并应采取纠正措施”的成员国实施过度失衡程序（EIP）。
根据EIP，相关成员国需提交其纠正行动计划（Corrective Action Plan，CAP），详细说明应对经济过度失衡问题的措施和执行这些措施的时间框架。欧盟理事会将在该计划提交后的2个月内对其进行评估。如果纠正行动计划被判定为是充分的，则欧盟理事会将以建议的方式批准该计划的执行；如果理事会认为纠正行动计划存在不足，那么成员国需在 2 个月内对其进行修改并重新提交。欧盟委员会负责监督纠正计划的实施并定期监测过度失衡的纠正情况。对于欧元区成员国而言，倘若它们一再未能提交欧盟理事会认为足够的纠正计划或所采取的实际措施与计划存在较大偏差，那么它们将面临更严重的惩罚程序，例如罚款等。
1.4 欧洲学期
欧盟对成员国财政治理的时间框架被称为欧洲学期（EuropeanSemester）。欧洲学期是欧盟对金融危机时期暴露出的欧盟经济治理弱点的回应之一。它使得欧盟成员国能在“一学年”中的“春季学期”制定未来一年的财政计划，并在“秋季学期”实施相应计划。欧盟委员会每年都会对每个成员国的宏观经济、预算计划及结构改革需求进行详细分析，并为其提供未来12-18个月的指导意见。
为了和欧盟复苏基金相协调，2021年的欧洲学期受到了临时调整。在今年的框架下，国家改革计划被并入复苏计划。此外，欧盟委员会对复苏计划的评估结果将取代国家报告，且不提供针对具体国家的政策指导。不过，欧盟委员会将继续监测和评估新学期周期中宏观经济失衡的风险，并重点关注由新冠病毒引发的风险。
1.5 特殊条款
《公约》包含两类特殊条款，分别为异常事件条款（Unusual Events Clause, UEC）和一般免责条款（General Escape Clause, GEC）。它们允许各成员国在特殊情况发生时采取灵活的财政措施加以应对。
异常事件条款和一般免责条款分别规定了，在预防和纠正机制下，倘若有关成员国发生对其财务状况产生重大影响的异常事件，或者欧元区乃至整个欧盟的经济处于严重下滑时期，在不危及中期财政可持续性的条件下，相关成员国可暂时偏离实现中期预算目标的计划路径或违背超额赤字原则。
2020年新冠疫情显然属于对欧盟整体经济水平造成严重影响的危机事件，欧盟委员会提出，需要在《公约》下保持更深远的灵活性，以减小这场危机给欧洲企业和公民带来的影响，并在疫情后支持经济复苏。经欧盟理事会批准，欧盟委员会于2020年3月20日正式启动了《公约》的一般免责条款，确保各成员国能灵活使用各类财政刺激措施，为企业提供充足的流动性，并在新冠疫情期间和之后保持经济活动的连贯性。一般免责条款将至少持续至2022年末。
2、欧盟财政政策的演变
伴随欧洲一体化的发展，如今的欧盟财政政策虽然尚未达到“统一”的目标，但已形成了欧盟各成员国之间相互协调的局面，实现了欧盟财政整体框架平稳运行。在经历了金融危机、欧债危机乃至新冠疫情危机，如今的欧盟财政框架在保留各成员国主权特征的基础上，制定了全面的财政监督机制。本节将对欧盟财政政策的历史演变路径进行梳理。
🔝特别提示

本报告内容仅对宏观经济进行分析，不包含对证券及证券相关产品的投资评级或估值分析，不属于证券报告，也不构成对投资人的建议。
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