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先讲两个故事。
1、公元前237年，嬴政亲政，解除吕不韦职务，要将他赶出咸阳。二人最后一次见面时，吕不韦带着《吕氏春秋》全卷，面见大王。
吕不韦直言不讳：“这部书就是为大王写的。”
嬴政说自己读了很多遍了，是一部好书，但这部书无法解答自己的一个疑惑：“书中说，天下非一人之天下，乃天下人之天下。这句话是什么意思？难道天下不该是我的吗？”
吕不韦悻悻离开咸阳，前往洛阳封地。两年之后，吕不韦饮酖自杀。
吕不韦耗时8年著成的《吕氏春秋》，试图用诸子百家，替换掉商鞅变法的法家思想。其核心主张是君主可以适当“无为”，有所为有所不为，适当放权给下面的人，《吕氏春秋》说：“大圣无事而干官尽能。善为君者，劳于论人而佚于治事。”君主只需要把事情推向符合规律的轨道上运行，其他的可以放手，从而达到“事省而国治”的目的。
但是，很显然，这种放权思想违背了嬴政的“私天下”，在嬴政的眼里，天下是他嬴政一人的天下，怎么可以与他人分享呢？
2、公元1071年，宋神宗召见枢密使文彦博，讨论王安石变法。文彦博反对变法，神宗说：“改革法制，士大夫大都不开心，但变法对百姓有什么不好吗？”文彦博反驳道：
“皇上与士大夫治天下，而不是与百姓治天下。”
最终，变法失败。
“百代皆行秦法政”，北宋政治体制与秦国并无本质区别，但秦始皇与文彦博的隔空话语，彰显了皇权与官僚（士大夫）的“别扭”关系：

天下是皇帝一人的天下，但他不得不依靠官僚治理天下。
1
官僚政权
在谌旭彬2021年出版的《秦制两千年》中，第一章就总结了秦制的两个基本特征：
1、用官僚取代贵族，作为皇权统治的政治基础。
官僚依附于皇权，是皇权的统治工具；贵族的独立性较强， 可以正面抗衡皇权。
2、社会原子化。
消灭一切民间的中间组织，再把民间散沙化，这样每个单独的个体直接面对政府，无力抗衡，只得乖乖服从。
通过这两个步骤，皇权就能对全国资源如臂使指，操纵和控制全天下。
上一篇《秦制的“理想国”与“巨婴国”：民弱则国强，民愚则易治》分析了政府对民间的控制，本篇我们着重看看政府内部的皇权与官僚的合作关系。
官僚与贵族有何区别呢？费孝通在《皇权与绅权》开篇就指出：官僚是皇帝的工具，只能行使政权而不能拥有政权，皇帝独享政权；贵族与皇帝分享政权，政权像一个金字塔一样一层层分下来，各层有各层的自治权。
在权力合法性来源方面，官僚必须有皇帝的批准，贵族有赖于世袭血统。因此，官僚依附于皇权，“君要臣死，臣不得不死”；贵族可以正面抗衡皇权，“我（皇权）的附庸的附庸，不是我的附庸”。
秦制追求的是“率土之滨，莫非王臣”，它最害怕臣子“朋党化”，这样就可能抗衡皇权，因此宁愿错杀一千，绝不放过一个，理由无外乎“结党营私”、“乱臣贼子”、“狼子野心”等等。
因此，皇权与官僚共同构成了王朝政府，但这个政府绝不是铁板一块的，它们如同现代公司的股东与董事会关系：皇权是股东，是政权的所有者，不参与具体经营；官僚是董事会，是政权的经营者，无所有权。董事会的任命必须有股东的批准，股东还有权解聘董事。
2
马上打天下，马下治天下
中国2000年的秦制社会，始终没有找到一个和平争夺政权的方式，王朝更替，无不是“揭竿而起”的武力夺取政权。
武力争夺政权，是一件危险系数极高的工作，“成王败寇”，一旦失败，非但一死，还可以灭族，可谓赶尽杀绝。因此，用武力夺取的天下，怎可拱手让人，与他人分享？用性命拼命换来的东西，必须世世代代尽力保持，不可让他人沾染。
政权就像夺宝，只要政权可争，是一笔大买卖，可以为私人带来无法想象的幸福体验，就会有人冒险尝试。张三可以夺取，李四也会有觊觎之心，项羽的那句“彼可取而代之”就是这种心理的真实写照。
所以，历代开国之君，往往伴随着屠戮功臣或者弱化功臣。
在统治时期，别的罪都可以因皇恩浩荡而赦免，但“谋逆”一直是罪无可赦，这是“冒天下之大不韪”。历任皇帝对“谋逆者”的酷刑，其数量和残忍令人难以接受。不管你是不是真的有“谋逆”之心，只要皇帝认为你有，宁可错杀一千绝不放过一个。这就是古代版的“我不要你以为，我要我以为”。
汉武帝“宁可信其有，不可信其无”，不惜晚年丧子，太子刘据无辜遭害。

长孙无忌是唐高宗李治的舅舅兼太师，也是李世民遗诏辅佐李治的两位大臣之一。当礼部尚书许敬宗诬陷长孙无忌伺机谋反时，所谓“怀璧有罪”，“文弱”的李治没让长孙无忌申辩，就下诏流放黔州，宗族全被株连，三个月后长孙无忌被逼自杀。
65岁赋闲在家的刘伯温为自己准备了一块墓地，有人向朱元璋告发那个地方有王气，朱元璋勃然大怒，刘伯温奔赴南京请罪，从此待在南京，受尽屈辱，两年之后去世。
一直到清末，小孩子也不能戏称自己是皇帝，童言无忌，但触犯皇帝的威权就会有杀身之祸，因为皇帝可能会认为“这孩子命中要做皇帝”。
但是，这种“私天下”的专制皇权，有一个大bug：
手握无上权力的皇帝，虽然可以在政权的占有上丝毫不让，但幅员辽阔的天下，却不能一人经营
。

这种思想无极限与身体有极限所产生的不可调和的矛盾，使得他必须雇佣大批官僚帮忙打理。
很多人会问：既然是“私天下”或“家天下”，皇帝为什么不与家人共治天下，反而要与那些无血统关系的外姓官僚合作呢？肥水不流外人田嘛。
关键原因就在于，皇帝的家人沾染政权，就会危及到皇权的独占性，“太阿倒持”的风险较高，皇帝的家人当皇帝，天然具有合法性；官僚是皇帝雇佣的食客，生杀予夺之权都在皇帝手上，可以驱使自如，官僚甘愿当皇帝的助手，可以实现荣华富贵，双方的利害是一致的。
比如，胡亥一当上皇帝，就把所有的兄弟姐妹全杀了；赵匡义继位后，赵匡胤的长子德昭，北征幽州后请赏，宋太宗怒说：“等你做皇帝了，再行赏也不迟。”一句话逼得德昭自刎而死。
所以，历代皇帝都是把皇亲国戚养起来，除了干政，金钱、美女、豪宅、社会地位，应有尽有，官僚也不会去招惹他们。典型的就是明朝，各位王爷吃空饷，都快把大明吃塌了，但皇帝和官僚也没想过动他们的心思。
这就是所谓的“马上得天下，马下治天下”，武力夺取政权，但不能武力治理天下，而是“与士大夫治天下”。
3
皇权防朋党
对于官僚，皇帝不担心贪污，不担心懒政，就怕他们搞小团体：朋党化。
《大明王朝1566》里嘉靖皇帝说过一句经典台词：
“所谓江山，是名江山，而非实指江山。君既不是山，臣民便不是江……古谚云‘圣人出，黄河清’，可黄河什么时候清过？长江之水灌溉了两岸数省之田地，黄河之水也灌溉了数省两岸之田地。只能不因水清而偏用，也只能不能因水浊而偏废，自古皆然……黄河一旦泛滥，朕便治理，这就是朕为什么罢严嵩杀严世蕃等人的道理；再反之，长江一旦泛滥，朕也要治理，这便是朕为什么要罢黜杨廷和、夏言，杀杨继盛、沈链等人的道理。比方这个海瑞，自以为清流，将君父比作为山，水却淹没了山头，这便是泛滥。”
嘉靖皇帝根本不在乎你是清官还是贪官，有没有为民请命，只要你没有威胁到皇权（“水淹没过山头”），就可以一直用；只要威胁到了，管你是谁，一概除之。
皇权与官僚组成的政府，共同管控和压榨百姓，再加上社会原子化，皇权不担心官僚煽动民间叛乱，这与他们的利益违背，就怕官僚结成利益联盟，抗衡和架空皇权。
所以，政府期望社会原子化，这样好管控，但在政府内部，皇帝同样希望官僚原子化，无力与皇权博弈。
如果一旦发现官僚朋党化，皇帝一定会扶持另外一个朋党，让他们斗来斗去、互相抗衡，皇帝坐收渔翁之利，静静等待机会一举消灭之。
这就是皇帝喜欢重用太监的原因。太监除了皇帝之外，没有任何可依靠之人，自然对皇帝更忠心。
这也是为什么每位皇帝新上位之后，一定会重用新人、排挤旧人。北宋皇帝一会重用守旧派，一会重用变法派；明英宗一定要杀掉于谦；万历皇帝一定要打倒张居正。
南宋皇帝完颜构一边说要征战金国，一边打击主战派。攻打金国，是完颜构安抚人心、维持政权合法性的把戏，主战派手握重兵，还坚持迎回“二圣”，这是对完颜构皇位的致命威胁，他必须杀掉岳飞，并用主和派平衡主战派。终南宋一朝，主战派与主和派交替上台，谁也无法持续压制对方，被皇帝老儿玩弄于股掌之中。
对于“私天下”的皇帝而言，在皇权面前，什么国家大义、百姓福祉，都得靠边站。
少年康熙用太后和索尼家族的势力挫败鳌拜，在列举鳌拜的三十条罪状中，前五条全部与“结党”有关。
皇帝对官僚的朋党化防微杜渐，官僚最怕自己担上一项罪名：结党营私。但实际上，皇权并不担心你利用政治权力攫取经济利益的“营私”，皇权真正顾忌的是朋党在政治上的野心。
北宋文豪欧阳修有一篇非常著名的文章《朋党论》，认为朋党自古就有，关键在于区别对待，用小人之朋国家乱亡，用君子之朋则国家兴盛。但是，皇帝肯定不会同意这种看法，就像前面所说的《大明王朝1566》嘉靖皇帝的“长江黄河论”，皇权不在乎朋党的清或浊，只在乎有没有朋党。
否则，正义的岳飞怎么会被杀呢？祸国殃民的太监怎么不断被重用呢？
历朝历代都要防范朋党，但根本无法杜绝，倒下一个就会兴起另外一个，历史上帝党、后党、太子党、王党、戚党、阉党、奸党等等层出不穷，以至于有人感叹：“汉与外戚共天下，唐与女后、宦官共天下，魏晋以下与膏梁子弟共天下，宋与奸臣共天下，元与族类共天下，明与宦官共天下。”
皇帝不仅无法根除朋党，而且皇帝越强势，朋党就越严重。结党完全是“私天下”官僚政治体制的产物，皇帝独享政权，必然导致官僚先天缺乏安全感，谁也不知道皇权的大棒会指向谁，特别是出现不可预测的天灾时，皇权永远不会错，错的只会是官员，皇权就必然会拿官僚开刀（背锅），因此官僚只能抱团取暖。
百姓力量弱小，无力组团，只能忍受社会原子化的后果，但官僚有钱有权，必然不会坐以待毙，任由皇权的镰刀随意挥舞。以至于明朝官僚普遍“宁负朝廷，而不敢犯众议”、“宁负朝廷之恩，不敢犯大臣之怒”。
因此，与社会原子化不同，官僚原子化，从来没有真正实现过。

程念祺就在《中国朋党史》中写道：“我们就可以明白清楚地知道，历朝得与帝王“共天下”者，都不过是朋党。”

这就导致，封建王朝的政治斗争，频繁而黑暗，朋党内部、朋党之间、朋党与皇权，错综复杂，斗争激烈。
4
高危行业，官不聊生
前面已说过，官僚是皇帝的臣仆，只负责行政，不能与皇帝分享政权。“君要臣死，臣不得不死”、“罪臣当诛，皇上圣明”，官僚不敢违背圣意，原因就在于此。
法家意识到这一点，曾认真地想建立一套富有效率的行政机构，这样官僚就能与皇权相安无事，各取所需，这套行政机构依靠的就是律法。但是，法家理论有一个致命缺陷：皇帝并不在律法范围之内，不受律法约束。
最高权力不受律法的约束，那么，律法就成为了纸老虎，行政机构随时会瘫痪。因此，官僚们只想着不出事，捞一把是一把。
这就如同公司的董事会与股东，如果公司经营良好，股东拿分红，董事会拿奖金，其乐融融。但如果股东不遵守公司规则，经常挪用公司资金，还根据自己喜好更换董事会成员，那么，董事会自然无法把公司经营好。
董事会的想法就会变成，公司不倒闭的情况下，能捞一点是一点。所以你会看到，很多经营不善的公司，那些管理层的胆子就很大，赚回扣的动力十足。
官僚们想做点实事，一方面做好了是皇帝功劳，皇恩浩荡，圣上英明；另一方面独享政权的皇帝是不担责的，一旦出事，官僚就得背锅，轻则削减俸禄，重则有杀身之祸。风险收益的不匹配，就不可避免地导致，整个官僚系统充满了消极怠工。
但是，他们又不能明显怠工，因为一旦被皇帝发现，天威难测，不知道会有什么严重的惩罚。于是，他们陷入一个两难境地：
1、在执行皇帝政策时特别卖力，搞一刀切，把整个政治负担转移到民众身上。特别是收税时，更加努力。这是他们难得的表现机会；
2、一旦执行政策遭到民众抵抗而出现问题，首当其冲的又是这些官僚。独享政权的皇帝在任何时候都是没有错的，官僚就成了替罪羊。
卖劲不好，不卖劲也不好，中国官场经过2000年的磨练，逐渐形成官官相护、互相推诿的“宦术”。官场的最大学问也在于此：不出事，出事不担责。
所以，秦制的官僚系统，注定是低效的，因为皇权与官僚实际上处于一种互相不信任的敌对关系。
有人说，古代当官可以发财，确实是可以的，但一旦被皇帝发现，而且他认为你是在和皇帝自己争利时，你就会死得很惨。而且，你不知道会不会被皇帝发现，也无法预知皇帝会如何看待。
大家可以想一想《大明王朝1566》里严嵩是怎么完蛋的？因为嘉靖皇帝发现巡盐过程中，严党拿了200万两，皇帝只拿了100万两。公然与皇帝争利，贪污了一辈子的严嵩父子就因为这点“屁事”瞬间倒台。
你看，西方国家的官不聊生，在中国古代就实现了，只不过不同的是，古代中国的官不聊生，与民众无关，是他们的主子皇帝老儿导致的。
所以，古代中国的官僚，其最大的期待并不是在任期内做多少实事，而是能够“功成身退”。他们不想认真做官，也不想做一辈子官，而是希望做一阵子，赚得差不多了就告老还乡，陶渊明《归去来辞》的退隐山林才是他们的理想。
这时，上面没有了随时可以干他的主子，下面没有一推需要担责的琐事，周围还是一推感激他的人（当官期间得到他照顾的人），亲戚邻居更是尊敬他。他有钱有闲有地位，财产还安全，这才是“衣锦还乡”，是古代中国绝大多数官僚期待的高光时刻。
因此你会发现，中国的很大一部分诗词字画，都是官僚写的，要么是退休官僚所写，要么是在职官僚表达对山水世界的向往。与此相应，他们的作品中反映民生的内容极少，好不容易写出“谁知盘中餐，粒粒皆辛苦”的李绅还是个大贪官；感叹民生的文学作品往往是仕途不顺的“苦闷”文人所写，比如杜甫、白居易。
小结
关于秦制，曾有经典评论：除了皇权，全天下都是失败者。
皇权-官僚-民众，皇权与官僚组成的秦制政府，在管控民众上是一致的，这是双方合作的根本基础；但皇权与官僚并没有分享政权，而是由皇权独占政权，付出与风险的“不公平”，使得皇权与官僚成为互相防备的敌对关系：皇帝担心官僚组团染指政权，官僚惧怕皇帝随时干自己。
因此，在中国历朝历代，民变不足惧，王朝的解体必然伴随着官僚的“反叛”，当他们决定抛弃皇帝时，皇帝必然是无力回天的。
瓦岗寨不碍事，但宇文家和李家的反戈一击就要了杨广的性命；崇祯向大臣“下跪”也只要到了20万两白银，但曾被击败无数次的李自成在北京搜出“银三千七百万锭，金一千万锭”，整整装满了18只大船；西方列强和太平天国的两面夹击没有击倒清朝，但汉人官僚的“见死不救”直接宣判了死刑。
只可惜，皇权与官僚双方自始至终都没有想过依靠民众，王朝崩溃前皇帝还想着加税招兵买马，官僚只想着下一个主子是谁？
“铁打的民众，流水的政府”，我想，这就是秦制下“兴，百姓苦；亡，百姓苦”的原因吧。
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