“札萨克”一词在蒙古语中的意思是政令、法令和执政官，清朝时成为一旗之长的称号，每个旗设置札萨克一人，管理军事、行政、司法、税收等全部事务，实际就相当于一个效忠于清王朝的公国国王。
1820年清朝疆域

一、何为札萨克制

凡回民，唯哈密、吐鲁番以札萨克制。——《钦定大清会典》
自古以来，中华大地就是一个多民族聚集的大家庭，自然也存在着各种宗教信仰与文化差异，而我国的各朝政权对辽阔疆域的统治都是政教分离的，而在清朝时期对西域地区统治时却出现了一个例外，那就是在哈密和吐鲁番地区实行的札萨克制，这恰恰是一种政教合一的羁縻措施。
札萨克制是清朝的八旗制度的组织形式和方法的基础上建立的一种制度，只要用于统治漠南蒙古和西域的哈密、吐鲁番地区。
盟旗制度中的各个阶层官吏都是由理藩院来选择确定的，蒙古王公、台吉等担任着主要官职。而盟旗制度的核心和基础是“旗”，由若干旗组成一盟，有盟长，主要负责定期组织各旗会盟。掌管旗内各项事务和发号施令的是旗长，而这里的旗长就叫做“札萨克”，“每旗各设札萨克一人，总理旗务”。

札萨克旗制的组织架构是如何的呢？札萨克之下设有吐萨拉克奇台吉，意为协理台吉，主要协助札萨克处理旗内各项事务，在札萨克不在或者发生事故时，代行札萨克的职权。所以这个人也是极其重要的，并且是札萨克绝对信任之人，由他在旗内选拔，并呈报理藩院核准之后才能任命。
权力和地位稍逊于协理台吉的是管旗章京，在满语中叫固山额真，也就是汉人所叫的都统，主要协助协理台吉处理旗内事务，虽然职权和协理台吉不相上下，但是却没有代行札萨克职权的权力，所以稍逊一筹。担任这个职务的人也是札萨克从旗内选拔任命。

有正职都统，当然应该也有一个副手。副都统在蒙古语叫梅伦章京，受协理台吉和掌旗章京的监督领导，管理地方的旗民事务。一个旗内具体要设置几个梅伦章京还是要由苏木（牛录）的多少来确定，也是札萨克从旗内选拔任命。
札兰章京在满语中又叫甲喇章京，汉语叫参领，一般是留个苏木设置一员，有札萨克在旗内选拔任命。
哈密王府
苏木章京又称为牛录章京，汉语叫佐领，主要管理苏木中的治安、征税和兵籍等一切事务，由札萨克在旗内选拔任命。

辅佐苏木章京的官职叫昆都，也叫骁骑校，主要管理苏木中的军事事务，每苏木设置一人，由札萨克在旗内选拔任命。
拔什库又叫领催，由札萨克从旗民中选拔任命，领受苏木章京和昆都的命令，负责征收税负、调查户籍等事务，每个苏木内设置六名。
达鲁噶在汉语中叫什户长或什长，遇到战争的时候为十人之长，需要指挥兵丁，平时联系和处理十户中的各种杂务。由苏木章京从本苏木的兵丁中选拔任命，向札萨克报备核准。
沈阳故宫
苏木又叫牛录、大箭和佐领，是札萨克旗的基本单位，在《理藩院则例》中记载道：“蒙古每百五十丁编为佐领，设佐领一人，骁骑校一人，领催六名，骁骑五十名。每六佐领，设参领一人。”关于骁骑是指在战争的时候需要出动的战斗力量，“每三丁共一骁骑，遇到出征等事，以二丁差遣，一丁留家。”
札萨克旗内有着如此层次分明、职责分工明确的组织架构，就像一个微型的小国家一样，这样的有效统治对清朝经略西域时起到了无可替代的作用。

二、哈密和吐鲁番地区是如何实施札萨克制的

对于一个地区的统治方式方法随着时间的不同也会发生变化，有可能是进步，但也有可能是退步。在清朝还无暇西顾之前，在西域大地上驰骋着的是准噶尔人的铁骑，但是在清朝雄才大略的代代君主眼里，西域是一片必不可少的拼图，只有西域拼入中华大地的版图国家才算是完整的。
准噶尔骑兵
当时的准噶尔人对势力范围内的维吾尔人并不友好，而是大肆压迫剥削，使人们都怨声载道。又加上准噶尔部落的自我膨胀，屡屡侵扰吐鲁番、哈密等这些被清朝视为西部咽喉的地区，他们正把自己的命运一步步推向深渊。
哈密是最早归附清朝的地区，刚开始时面临着极其复杂的政治形势，敌对势力准噶尔部虎视眈眈，随时有可能兵临城下，而想要得到清政府的有力保护，就要成为正式臣民。
臣既擒塞卜腾巴尔珠尔，并噶尔丹属下诸人，厄鲁特必不悦臣，而哈密又素弱，用是危惧，伏乞庇而安之。且臣所畏者，策妄阿喇布坦也，祈皇上降赦，使勿害臣，给臣敕印，俾恃以无恐，以保我疆土，且使叶尔钦、吐鲁番等闻之，必共欣羡，各思向往。——《亲征平定朔漠方略》中额贝杜拉给康熙皇帝的上书
自古的历史上只要是有着正义旗号的战争都是合理的，而正义就是从广大的民意中而来。此时的哈密人已经不忍准噶尔部的欺压了，而清政府想要顺利的掌控西域，能够得到广大维吾尔民众的民心是重大胜利。
额贝杜拉正是当时统管着哈密的头目，之前一直依附于噶尔丹蒙古，年年向其纳贡。但是随着“马迪事件”的发生，在哈密回部中自上而下都产生了归附清朝的想法。
因为在准噶尔部中策妄阿喇布坦和噶尔丹产生了分歧矛盾，清政府派了一个名叫马迪的员外郎前去“颁恩赐”，结果在完成任务返回行至哈密五六里的地方，被噶尔丹的手下截杀。
由此在清廷中发生了一次征伐不征伐噶尔丹的辩论，最后还是用理智压制了冲动，清政府决定先不征伐噶尔丹，还放回了先前关押在甘州的哈密维吾尔人，取得了哈密地区维吾尔人的一致认可好评。

哈密回子头目额贝杜拉达尔汗伯克，差回子阿林伯克，賚奏章及进贡独峰骆驼一头，马二匹，骆驼八头，小刀一柄，诚心归投皇上……臣等白帽之族，自古以来，皆系皇上之人，向来进贡受赏。——《亲征平定朔漠方略》
额贝杜拉归附清朝的心意已决，还承认西域是历代中原王朝不可分割的一部分，并对康熙皇帝保证“若噶尔丹来，臣等相机竭力擒之”，虽然后来没有抓住噶尔丹本人，但是在巴里坤额贝杜拉抓住了噶尔丹的儿子塞卜腾巴尔珠尔，交给了清政府，这也说明哈密和噶尔丹的关系彻底决裂。
哈密回王府
之后，康熙皇帝给额贝杜拉“特赐蟒袍、貂帽、金带等物”，“授达尔汉伯克额贝杜拉为一等部长，食俸掌印……赐额贝杜拉管辖哈密国印。”额贝杜拉成为了哈密地区的札萨克，子孙世世代代为新疆的统一和安定做出了杰出的贡献。

比哈密地区归附稍晚的是吐鲁番地区，额敏和卓带领吐鲁番维吾尔人在鲁克沁等地与准噶尔部做着英勇的抗争，但是在雍正王朝雍正帝忙于对权力的巩固，顾不上西域事务，把吐鲁番和哈密地区的兵力回撤。也说服额敏和卓內迁到瓜州，额敏和卓逐渐确立了自己在吐鲁番维吾尔人中的绝对地位，被雍正帝封为札萨克辅国公，也将瓜州的维吾尔人“编旗队，置掌旗章京、副掌旗章京、参领、佐领、骁骑校各员，如哈密例”。
后来额敏和卓及其子孙又为清政府有效统治西域做出了自己的贡献。
苏公塔

三、清朝统治西域的政策

要想有效统治一个文化特色、思维形式等不同的地区是一件很难的事情，历史上有多少王朝就是因为没能够处理好而留下了后遗症，轻则搅得边境人民民不聊生，重则被少数民族灭国取而代之。
而清政府作为一个入主中原的曾经游牧民族，他们更加清楚自己面临着的问题，针对统治西域的问题，也采取了多方面的措施政策。

  • 1、政治上实施札萨克制为主的笼络政策
前文说了在哈密和吐鲁番地区实行了札萨克制，让清廷认可的札萨克在本族部落里管理各项事务，大力培植额贝杜拉和额敏和卓两大家族，让他们世袭爵位，并让他们家族成员在领地内或者领地外担任官职，根据军功加官进爵。这些统治者对本部族人员的关系和治理也是最有效的，就是这种以札萨克制为中心的另类怀柔政策，让西域广大的土地纳入了清朝的版图。
秋天的葡萄沟

  • 2、经济上给予丰厚的利益
在被准噶尔部统治时期，维吾尔人的赋税沉重、徭役繁苛，这样的残忍统治肯定会引起反抗，维吾尔人不堪忍受，哈密、吐鲁番回部相继摆脱准噶尔部的奴役，归附了清政府。他们得到了应有的尊重和重视，清廷在前期免除他们的赋税，鼓励屯田。在他们遇到困难的时候也伸出援手，给予他们经济上的帮助。
虽然清政府在对西域的统治上使用了札萨克制，在前期时，形势复杂的情况下，起到了稳定当地民族情绪的关键作用。但是随着后来清政府对札萨克的需要和不顾及，本意为好的札萨克制又走上了准噶尔统治的老路，变成了“农奴制”。哪里有压迫哪里就有反抗，在西域相继发生了很多次人民起义，到最后清政府为了统治和发展的需要，逐渐撤销了札萨克制，将土地进行了重新分配，这就是新疆历史上的“改土归流”。
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