教师抵制？家长纠结？学校为难？公办托管为何好心不讨好

✪ 马健生、邹维 | 北京师范大学教育学部

（本文原载《教育研究》2019年第4期）

【导读】暑假来临，但“孩子放假了，谁来看？”的难题却萦绕于众多家长心中。在各地加强暑期校外培训监管的情况下，多年来困扰家长的“三点半难题”延续到暑假。近期，北京、上海、苏州等地陆续开展面向小学生的暑期托管。教育部7月9日发出通知，引导支持有条件的地方探索开展暑期托管，但不得强制要求学生参加。暑期托管让“学校课后服务”问题再次成为舆论争议热点。人们争论的是：学后托管不是义务教育内容，为何要由学校提供？为何托管人员要以本校教职工为主？托管是补课还是玩耍，真能解决问题吗？

本文认为，“三点半现象”是随着社会和经济结构转变而产生的困扰家庭、学校与政府的问题。相比校外机构，学校能更高效、安全地提供令人安心的服务，现阶段学校确有必要提供“课后服务”，以满足家长对于多样化学校服务的需求。尽管国家已经开始治理“三点半现象”，但依然存在服务功能单一、时间较短、学校自主权弱化、转嫁教师负担等问题。作者建议：未来可以通过多种途径促进家校共治，充分利用学校的存量资源，鼓励提供多样化社会服务；同时，也要规范收费政策，鼓励社会参与，扩大学校自主管理空间；此外，也要合理支付教师课后服务报酬，调动教师积极性，从而保证课后服务的长期可持续性。

本文原载《教育研究》2019年第4期，原题为《“三点半现象”难题及其治理——基于学校多功能视角的分析》，文章仅代表作者本人观点，供诸君思考。

“三点半现象”难题及其治理

——基于学校多功能视角的分析

“三点半现象”是我国当前困扰家庭、学校与政府的问题，日益成为社会关注的焦点。2017年3月《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》指出，“三点半现象”的应对策略仍需不断“创新工作机制和方法，积极探索形成各具特色的课后服务工作模式”。本文将借鉴国际治理经验，从学校多功能的视角探讨“三点半现象”的治理之策。

▍“三点半现象”相关讨论的梳理

学生（尤其是小学生）放学时间与监管人下班时间的不一致，导致对学生的照顾存在“空档期”，由此产生“三点半现象”难题。

“三点半现象”是随着社会发展和环境变化而产生的，且对该问题治理具有强烈的利益诉求。由于家庭结构变化，“核心家庭”和“双职工家庭”的出现，“三点半”后放学的学生难以有人照料。

有研究表明，这段时间是学生成长的“高危地带”，学生不良行为甚至是犯罪行为频发。相关调查显示，城区无人看管、老人接管、课后托管和父母接送的学生比大致是2∶3∶3∶2，而家长对课后服务需求率高达73.32%以上，这些需求产生的原因主要包括工作繁忙，无法及时接送孩子；能力有限，无法辅导孩子；需求多样，渴望丰富课后活动等。“三点半现象”容易引发交通安全、食品安全、教育负效果等问题。

有证据显示，放学前后由父母之外的保育机构人员照顾，肥胖率明显比较高。虽然弹性离校等课外服务活动存在形式单一、专项经费不到位以及家长片面认知等障碍，但家长等群体认为这一举措非常有必要。弹性离校有利于保证女性就业权，得到社会广泛认同。

妥善治理“三点半现象”能够产生正效应。从公平视角来看，推进课后服务有利于为学生提供良好的成长环境，缩小学生成长差距、促进教育公平，也有利于培养学生个性特长，对学生发展和社会和谐具有积极效应。

如果课后服务能够兼顾互联网技术的使用，就可使农村通过互联网连接起世界的教育资源，并选择合适的发展路径，真正改善农村课后服务，缩小城市和农村不断扩大的教育差距。从育人视角而言，课外服务，特别是以学生成长为导向的多样化课后服务，能够提升学生素质能力，也可以统筹社会教育多方力量形成育人合力。

此外，有学者认为，课后服务能够减少学生的无组织活动，缓解“脱管”、“脱离”、“脱节”状态，能够积极预防校园欺凌现象，促进学生身心发展。

当前，国内治理“三点半现象”的对策主要集中于国外有效治理经验的借鉴和国内相关经验的分享。

一是分析美、英、法等主要发达国家课后服务的策略。成立于2000年的美国“学校联盟”提供的“放学后项目”有比较大的影响力。

二是借鉴其他国家课后服务的经验，积极推动我国儿童课后服务建立政府主导、民间力量参与的发展模式。

三是我国治理“三点半现象”的有益尝试。如上海世博家园社区开发“快乐三点半”项目，强化了社区“教育一体化”的能力建构，促进学校、家庭和社区三方主体的文化共生，在一定程度上推动了社区的社会融合。

但当前研究也存在不足之处。一是重事实分析，缺理论支撑。二是只论表象，未深入核心问题，缺乏批判与分析，“三点半现象”还需进一步探讨。

▍学校的多种功能与优势

通常意义上，学生成长过程包括家庭教育、学校教育和社会教育三个方面。学校作为一个微观教育组织，为了实现其目的，应该提供相应的功能，这是组织赖以存在的基础。

（一）学校具有多种功能

任何一个组织所产生的功能往往都因时因地有所区别，从学校基本运作和职能角度看，学校至少有以下四种功能。

其一，教育功能。这是最基本的学校功能。学校教育有比较明确的教育目的，一般而言是将社会发展对人的发展的要求转化为学校的教育要求，并根据受教育者的当前状态从而进一步给予质量规格上的要求。不论在学术界还是在实践中，学校的教育功能都受到了高度重视。

其二，就餐服务功能。学校能够为学生提供午餐服务，或包括早餐和晚餐服务。当然，就餐服务意味着学校配套设施的更高要求。特别是义务教育阶段，良好的就餐服务是保障义务教育顺利实施的重要条件。由于父母为双职工以及集中办学等，学生难以回家就餐。学校若不能够提供餐饮，学生则只能流向“小饭桌”等地，不仅营养难以保证，还容易养成不良饮食和生活习惯，影响学生身心健康发展。

其三，看护功能。对于基础教育而言，学生从家庭到学校，本就是一种看护功能的转移。有调查显示，如若我们问及学校的基本职责，“看护孩子”是许多人的本能反应，尽管学校被期待去做的事情或者学校已经做了的许多事情并不一定出现在学校职能的正式表述之中。此外，学生对于喜欢上学原因的回答脱口而出的往往是“玩、有伙伴，和喜欢的老师在一起”，这表明学校是理想的看护功能提供者，学校环境有助于学生的快乐成长。

其四，“救助发展”功能。一方面，根据学校实际条件提供补差和助优服务，为学生提供“适合的教育”。如果不能提供适度补差与助优服务，将导致“消化不了”的孩子难以跟上教育教学的进度而产生“习得性无助”，从而放弃学业；也容易造成“吃不饱”的孩子由于接受不到更高难度的挑战，弱化成长的持续动力，对学习失去兴趣。因此，在班级授课制的设计中强调“课堂集中教学，课外个别辅导”。另一方面，培养学生兴趣特长。虽然基础教育阶段的学生并不能很清晰地知道自己将来要从事什么，但是接触丰富多彩的兴趣活动可以给他们提供一种选择的可能性。因此，学校需要创造条件，提供多样化的活动，让儿童在玩耍与陪伴中找到自己的爱好与发展方向。由于规定的课程与时间的限制，这些兴趣特长培养活动往往需要在课外时间进行。

（二）学校具有校外机构难以企及的优势

由于学校具有管理、场地、师资、资源等方面的优势，且作为非营利性组织，相较于校外辅导培训机构而言，对学生的教育教学更加专业、有效，能够提供安全和谐的成长环境，更能够让家长安心。学校组织除了给学生提供比较系统的知识学习和能力训练外，更重要的在于提供一个进行交往和相互学习的场所和环境。这是其他校外机构难以实现的良好氛围与环境。学生在受教育的时候实际上就是在做两件事——形成习惯和吸收思想，我们难以找出其他机构可以比肩学校承担起这两项责任。此外，学校所提供教育之外的其他社会服务，即使收费也不以营利为目的，从而能够保障家庭贫困学生的学习与发展机会，避免家庭社会经济文化背景对于学生发展的限制，有助于维护社会公平。

▍“三点半现象”治理的国际经验

“三点半现象”并非中国独有的难题，而是众多国家也都面临的教育挑战。因此，需要总结国际治理的有效经验，以资借鉴。

（一）英国课后托管服务特征

英国在探索治理学生放学后管理难题的过程中逐渐形成了较为完备的课后托管体系，其主要特征体现在以下几个方面。

一是托管类型多样。以英格兰为例，主要包括向教育标准局登记注册并受其监督的正式托管服务和未经注册的非正式托管服务两种。

二是更加注重正式注册托管服务的发展。其中，正式托管服务分为三种类型：5岁以下儿童的保育服务；5～7岁儿童的托管服务 (规定注册的托管服务) ；8岁及其以上的托管服务 (自愿注册的托管服务) 。只有正式注册的托管服务才能收取一年大约为2000英镑左右的费用。

三是托管服务实现方式较为灵活。这些服务的实现主要有四种形式：扩展学校、课后服务或假期俱乐部、保育员服务、保姆或亲朋好友服务。四是权责分明，寻求多方协作。英国的课后托管服务体系，形式多样，能够满足个性化需求，且多方协作，权责日益分明。学校在其中主要扮演供给者角色，提供组织服务、场地设施、合格师资等。此外，英国还明确了包括监管部门、资金供给部门等部门的职责。

（二）美国“放学后计划”

“三点半现象”在美国成为吸毒、酗酒、性行为等不良行为乃至犯罪行为发生的高发时段。为了应对这一局面，美国推广了“放学后计划”，意图将“危险”转变为学生发展的“机遇”。该计划内容包括以下几个方面。

一是借助多方资源开展“放学后”活动与项目。美国引导学生放学后积极利用学校、社区、图书馆等资源，开展有益的活动和项目。如不少图书馆提供在线作业辅导与兴趣项目等，成为青少年课外成长的重要组成部分。

二是资金来源与支出方式多样。美国“放学后计划”资金来源包括政府拨款、社会捐赠、家长缴费等多种形式，以确保这一项目的资金需求。关于资金的使用方面，美国很多地区会成立家校委员会，设立独立免税账号，由家校委员会决定放学后活动的经费收支、运行方式等。

三是注重优化人力资源。通过加大培训与严格工作要求，不断优化提供服务的人员结构和提升参与人员服务水平。四是重点开展四类活动。即社会化教育功能，帮助青少年儿童适应社会生活；教育补习和辅导，提高学生的学业成绩；培养青少年儿童的兴趣和技艺；帮助青少年进行职业规划，为升学和就业做好准备。这些活动旨在丰富学生课后生活，助力“全人”成长。

（三）英美两国治理经验的启示

尽管英美两国的课后服务问题及其成因与中国不尽相同，但其经验可供参考。

首先，英美两国都将学校作为课后服务的重要提供者，并强化规范管理。通过鼓励“扩展学校”的发展、学校资源的开放利用等，充分发挥学校力量服务学生的课外活动。学校既是正规教育的场所，也可作为学生课外学习和活动的场所。由于学校具有场地、师资、组织等方面的优势，能够提供更加优质的课外教育服务，是社会可以充分利用的重要资源。但是，准入制度与监管制度必须跟进，使各项服务功能的质量有所保障，确保学生的身心健康发展。

其次，英美两国都重视校外资源的配合作用。英美等国对于课后服务有较为深入的探索，长期的经验积累帮助其不断克服和完善课后服务的相关问题。再加上发达国家成熟的社区建设以及较为完善的公共基础设施，公共社会治理传统和优势较为明显，放学后的学生能够从社区、图书馆等公共机构获取更多的支持，如志愿者支持、书籍和娱乐设施等实物支持、专项资金自主使用支配等。这不仅使得课后服务的实现有所保障，也有助于学生放学后教育的体验。

最后，课后服务作为额外的工作，无论承办主体是谁，都有权获得相应的合理报酬。课后服务的资金来源可以多样化，既可以是政府财政支付，也可以是家长支付，或者是社会捐赠，以便提供必要的资金保障，因为这是顺利开展课后服务工作的基础。关于资金的使用，既可以是学校自主安排，也可以通过成立家校委员会，设立独立免税账号，由作为利益相关者的第三方，如由家校委员会决定此类资金的收费方式、支出办法、拨付方式等，以便充分、有效地运用好资金，并且保障各类参与服务人员的合法权益。

▍治理“三点半现象”难题的实践探索

当前，就治理“三点半现象”难题，我国各级政府采取多种措施进行积极探索，教育部已出台相关指导意见，鼓励各地创新工作机制和工作方法，积极探索适合地域特点的治理路径。

（一）治理“三点半现象”的主要措施

首先，教育部为治理“三点半现象”奠定了政策基础。2017年3月，《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》提出了“充分发挥中小学校课后服务主渠道作用”的基本思路，希望学校能够利用管理、人员、场地、资源等优势，在家长自愿的原则下，开展包括“安排学生做作业、自主阅读、体育、艺术、科普活动，以及娱乐游戏、拓展训练、开展社团及兴趣小组活动、观看适宜儿童的影片等，提倡对个别学习有困难的学生给予免费辅导帮助”等多项服务与活动。在实际执行中鼓励各地能够创新工作机制与方法，形成各具特色的课后服务工作模式，并防止课后服务变相为集体教学。

当前，“三点半现象”的“基本治理思路是实行弹性放学时间”，而且需要进一步明确：“第一，明确放学之后不属于义务教育，政府可以通过购买服务的方式给予补贴。第二，可以与家长协商，建立谈判机制，适当收取一定的费用。第三，注意不要把这段时间又变成课堂教育的延伸。”

其次，地方政府为治理“三点半现象”进行创新性实践。

一是政府“购买社会服务”的探索。比如，北京市在2014年印发《关于在义务教育阶段推行中小学生课外活动计划的通知》，通过政府购买社会服务的形式，由北京市财政给予补贴，学生自愿参加。

二是整合各类机构提供“看护功能”的探索。比如，《上海市教育委员会关于进一步做好本市小学生放学后看护工作的通知》指出，教育部门需整合街镇社区学校、其他社区服务的公益性组织、学校等各种社会资源，为学生提供放学后看护服务。石家庄市出台了《关于在主城区全面推行小学生免费托管服务的意见》，充分利用高校、社区、学校资源优势，组织有资质、有意愿、素质高的社区志愿者进校参与托管，逐步构建“教师+志愿者”托管服务模式。

三是家长委员会运行模式的探索。比如，青岛市于2017年印发《关于做好全市中小学生课后服务工作的通知》，积极创新“学校家委会主导、学校参与配合”的服务模式，包括学生家长、学校青年教师、退休老教师和社会志愿者等群体，共同参与课后服务。四是校内课后托管服务模式的创新。比如，《广东省教育厅关于做好中小学生校内课后服务工作的指导意见》于2018年4月正式实施，遵循校内托管为主，校外参与为辅的理念，以学校为主体，加强学校与第三方机构的合作，建立“家长有责，合理分担”、“教工参与，合理取酬”等机制，迈出了校内课后托管服务模式探索的新步伐。

（二）治理“三点半现象”的经验反思

我国在“三点半现象”的治理方面，虽然措施多样，但仍有值得深入反思的地方。

其一，提供的社会服务功能比较单一。一方面，由于学生在校时间的延长，学校责任进一步扩大，为了确保学校责任的稳妥落实，安全被置于首要地位，因此学校不得不更多地履行看护等功能，提供少数安全性较好的活动，鲜有涉及其他功能。另一方面，由于学生放学后学校和教师被“义务性”地要求提供和履行额外服务，缺乏必要激励，学校和教师缺少动力探索提供多样化的社会服务功能。此外，有关政策不够明朗，也限制了学校多种功能的发挥。受此影响，学校在学生放学后对提供丰富多样的社会服务功能缺乏积极性，很大程度上限制了学生社会交往能力、文化素养提升、娱乐休闲需求的满足与发展。

其二，社会服务时间比较短。这不仅体现在每个学习日在校时间比较短，往往与家长的下班时间不能很好地衔接；也体现在由于教育具有周期性，学校提供社会服务的时间也具有相应的周期性，主要表现在以星期和学期为周期的变化，社会服务功能并不能覆盖至周末，也未拓展到暑假。由于家长的上班时间与教育周期变化难以匹配，家长对学校有着较高的期望，希望能够延长学校提供社会服务的时间，但在现实中难以实现。

其三，收费政策易被简单化为禁止收费。由于乱收费的界定并不清晰，实践中容易导致“合理收费”也被纳入禁止范畴。由于缺乏清晰的法律规章依据，造成地方政府和学校在治理“三点半现象”时不能收费、不敢收费。但是，各种教育活动的开展必须有相应经费保障，若无经费来源，各类活动的开展必然受限，从而极大影响“三点半现象”治理的可行探索。因此，应及时修订相关政策，开辟多种资金来源渠道，否则学生放学后活动的开展将难以为继。

其四，学校自主权弱化，家长参与学校治理机制不畅通。我国对“三点半现象”的治理主要是以政府的行政命令为主，学校在其限定语境中照章办事，自主权较弱。实际上，学校应该是政府和社会的主要依靠与利用力量。在当前我国社区资源不充分、不完善的条件下，更应当充分利用学校的存量资源。同时，由于学校具有场所安全、管理规范、师资优秀等优势，因此，学校事实上是理想的课后服务提供主体。这些功能良好发挥的前提是赋予学校必要的自主权，让学校既能够又有意愿去探索多样且富有创意的“三点半现象”治理办法。

此外，由于我国缺乏家长参与学校治理的传统和机制，学校难以联合多方力量。这不仅限制了学校的现代化转型，也难以有效保障学生放学后健康发展。

其五，学校社会服务功能转嫁为教师的义务负担。由于各地鼓励学校承担起“三点半现象”治理的组织任务，教师便自然而然成为任务的承担者和实施者。但是，课后时间显然已经超出教师的正常工作时间，课后服务属于教师的额外劳动；再加以在职中小学教师有偿补课已成“禁区”，因此教师难以获得工资之外的合法额外劳动的报酬补偿，以至于合法额外劳动变相为长期的义务劳动。这显然有违公平，亟待进一步治理。

▍“三点半现象”治理的进一步思考

随着我国教育事业的改革与发展，学校管理逐步向多元共同治理转型，学校功能由模糊泛化的全包型转向集中单一的教育教学功能，进而发展到现在的多样化功能的充分开展与实现，意味着我国现代学校制度建设的巨大进步。将“三点半现象”的治理置于我国现代学校制度建设进程之中加以考察，基于学校多功能理论和国际治理经验，结合我国的创新探索，提出以下建议。

第一，将治理“三点半现象”纳入现代学校制度建设议题，促进家校共治，保障学生身心健康发展。“三点半现象”的出现并非学校单一运行所产生的结果，而是社会结构和经济转型等多因素的复合影响造成的。因此，治理“三点半现象”也应纳入作为社会现代化发展的现代学校制度建设议题。应积极发挥家长参与学校治理的积极性，建立可行的参与机制，促进家校共治。无论是经费的来源和开支、课后服务提供的类型与方式，或是人员的安排与报酬，都应是家校协商共管的过程。这一过程遵循教育治理多元参与的理念与方法，既有利于现代学校的建设与发展，也符合家长参与学校治理的迫切期望，相得益彰。

此外，“三点半现象”在一定程度上是教育政策运行的结果，这一问题的治理需要真正回归为学生“减负”的实质追求上。由于缺乏对问题必要的科学评估，反而出现越减而负担越重的尴尬局面；把三点半之后的孩子及其教育与服务推给家庭和市场的做法更可能损害教育公平。这提醒我们，对“三点半现象”等教育问题的治理，若不充分考虑现代学校制度的整体进程，往往容易出现“头痛医头，脚痛医脚”的结果。

第二，充分利用学校的存量资源，鼓励提供多样化社会服务。由于学校不仅承担着《义务教育法》规定的学校教育功能，还能够提供诸如看护、救助等多种功能，作为在管理、师资、场地、环境等方面优于校外机构的组织，学校理应且有能力承担起课后非义务教育的社会服务重任。但是，学校必须遵循有关规定，禁止落入变相集体教学与“补课”活动。

2018年北京市教委发布了《加强中小学课后服务的指导意见》，明确指出学校必须在完成规定课时之后于下午5∶30之前组织课外活动和提供课后托管服务。实际上，这些服务包括了三方面的内容。

一是照顾学生正常学习时间“学不够”或“不够学”的必要之举，当然这些“学”不能简单界定为文化课学习，也包括书法、绘画、信息技术等多样化内容的学习，且严令禁止“上课不讲，课后补习”的不良行为；

二是弥补学生正常学习缺乏时间展开的兴趣、爱好、社团、游戏等有助于学生身心健康发展的活动；

三是拓展基于学生和家长所需的、符合学生发展规律和特点的服务功能，如以陪伴为主的看护功能等。尽管学校在提供课后服务的活动过程中会发生各种问题，但是，对于这些问题宜疏导治理而非简单禁止。

第三，进一步规范收费政策，鼓励社会参与，扩大学校自主管理的可能与空间。由于“三点半”后不属于义务教育时间，故不在义务教育的免费范畴。由于家长的刚性需求，学校如果不能提供，家长则不得已寻找校外机构。

因此，从社会资源使用效率的角度，在社区资源并不丰富的现实情况下，应充分发挥学校提供课后服务的功能，使学校成为课后服务的主渠道，而不能主要依赖市场或校外机构。如果学校提供了相关服务，则应允许收取合理费用，以保障课后服务的资金基础。这些费用，既可以是政府支付，也可以是家长支付，抑或是二者某种方式的合理结合，同时也应该鼓励社会参与，积极捐赠，以减轻家庭与政府负担。

此外，需要进一步解放学校，政府可以出台相关指导意见，但是需要充分考虑学校自主管理的可能与空间，使学校有足够的积极性，探索更多的可行之策治理“三点半现象”。

因此，需要通过制度设计与改革，调整过去不适宜推进学校提供课外社会服务的规定，对收费主体、收费标准、费用使用以及检查监督等方面作出清晰的规定，切实保证学校权责相当，从而推动“三点半现象”难题的稳妥解决。

第四，合理支付教师课后服务报酬，调动教师积极性，维护课后服务的可持续性。如果解决“三点半现象”只是一味地依靠学校教师的自觉性来实施，这项工作就缺乏可持续、常态化机制。由于课后属于教师非工作时间，教师出于对学生的关心而继续承担相应工作，提供额外劳动，则理应获取相应报酬。这样才能调动教师主动参与课后服务的积极性，才能更好地维护教师的尊严与权益，补偿教师付出，稳定教师队伍，切实保障课后服务的可持续性。

2018年，广东省教育厅《关于做好中小学生校内课后服务工作的指导意见》、北京市教委《加强中小学课后服务的指导意见》，都指出了要建立健全与财政、社保等相关部门的协调机制，形成工作合力，加大对课后服务工作的资源、资金、人员队伍等保障力度，用相应政策保障教师在付出额外劳动的同时能够享受同工同酬的待遇。当然，经费运行方式可以多样化。

一是借鉴美国经验，成立家校委员会，设立独立账号，由家校委员会决定课后服务的经费收支、运行方式等。

二是施行政府转移支付，包括购买学校服务和符合资质的校外机构服务，显然，学校应该能够像校外机构一样自主决定如何使用政府购买服务的费用，正如校外机构一样可以支付教师必要的劳动费用。

三是政府加强监管，调整管理方向与内容。以满足人民群众对于优质教育和充分课后服务需求为宗旨，创新治理方式，坚持责权利对等原则，明确规定课后服务的标准与资格准入要求，对服务提供方的资质、人员、价格等有所规定和监督，充分保障学校与教师、家长与学生的合法权利。