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自2014年2月份,私募基金管理人与产品实行备案制以来,我国私募证券基金行业获得快速发展,机构和产品备案数量呈现爆发式增长。自2017年11月起,中基协通过AMBERS系统发布并不时更新《私募基金管理人登记须知》,明确申请机构各方面的规范要求。从2014年12月底的538家快速增长至2021年4月底存续私募基金管理人24479家,管理基金数量105025只,管理基金规模17.79万亿元。其中,私募证券投资基金管理人8920家,存续私募证券投资基金61307只,存续规模4.80万亿元。同时,我国证券监管部门也对市场中一些"伪私募""类私募""乱私募"进行了清理和处罚,保障了行业整体健康稳定发展,保护了广大投资者的合法利益。
一、我国私募证券基金监管处罚的现状
(一)私募证券基金监管处罚的法律依据
私募证券基金行业监管规则
虽然我国私募证券基金行业起步比较晚,但私募证券基金行业监管规则发展迅速,现已初步建立了私募证券基金行业监管的基本体系。私募证券基金行业监管规则由国家法律+部门规章+自律规则构成。其中,国家法律1部,部门规章6个文件,自律规则由“七”个办法,"七"个指引, "十四"个解答,"多"个公告组成。
表1 私募证券基金行业重要政策一览表
资料来源:华锐金融科技研究所根据公开资料整理
私募证券基金行业自律管理
我国私募证券基金行业自律管理内容丰富,管理制度繁多,已经形成相对完整的自律管理体系。其中,自律规则由“七”个办法,"七"个指引, "十四"个解答,"多"个公告组成,共同形成了私募证券基金行业自律管理整体的指导原则,来进行业务自律和自我监督管理。
表2 私募证券基金行业自律规则体系(7+7+14+多)
资料来源:华锐金融科技研究所根据公开资料整理
(二)私募证券基金监管处罚数据分析
我国对私募证券基金监管处罚主要由证监会及其派出机构对私募证券基金进行的监管处罚和中国证券投资基金业协会(以下简称“中基协”)对私募证券基金进行的纪律处分两部分构成。
证监会及其派出机构对私募证券基金监管处罚
从2017~2021.05月证监会及其派出机构对私募证券基金监管处罚数据来看,近些年证监会行政处罚数量呈现缓慢下降趋势,派出机构行政处罚保持基本平稳态势,派出机构监管措施处罚呈现逐年增长趋势。
图1 2017年-2021年5月私募证券基金监管处罚类型汇总
资料来源:华锐金融科技研究所根据公开资料整理
从2017~2021.05月证监会及其派出机构对机构和个人的私募证券基金监管处罚数据来看,近些年证监会及其派出机构对私募证券基金机构的处罚居高不下,对个人的处罚呈现逐渐下降的趋势。
图2 2017年-2021年5月私募证券基金监管处罚数量汇总
资料来源:华锐金融科技研究所根据公开资料整理
根据《私募投资基金监督管理暂行办法》第三十三条,私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金销售机构及其他私募服务机构及其从业人员违反法律、行政法规及本办法规定,中国证监会及其派出机构可以对其采取责令改正、监管谈话、出具警示函、公开谴责等行政监管措施。根据第三十八条,私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金销售机构及其他私募服务机构及其从业人员违反本办法第七条、第八条、第十一条、第十四条至第十七条、第二十四条至第二十六条规定的,以及有本办法第二十三条第一项至第七项和第九项所列行为之一的,责令改正,给予警告并处3万元以下罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,给予警告并处3万元以下罚款;有本办法第二十三条第八项行为的,按照《证券法》和《期货交易管理条例》的有关规定处罚;构成犯罪的,依法移交司法机关追究刑事责任。
从证监会及其派出机构对私募证券基金监管处罚方式来看,2020年证监会对私募证券基金监管处罚方式主要以采取责令改正、出具警示函方式为主,比例分别占比为23%和44%,约占7成。同时,数项并罚方式呈现多样性。
图3 2020年处罚方式汇总
资料来源:华锐金融科技研究所根据公开资料整理
从2021年以来,证监会及其派出机构对私募证券基金监管处罚方式来看,证监会对私募证券基金监管处罚方式还是主要以采取责令改正、出具警示函方式为主,比例分别占比为36%和43%,约占8成。其中,责令改正监管处罚比例增长迅速,增长约50%。
图4 2021.05罚单方式汇总
资料来源:华锐金融科技研究所根据公开资料整理
中基协对私募证券基金监管处罚
根据《中国证券投资基金业协会纪律处分实施办法(试行)》第五条规定,中基协可以对会员、在基金业协会登记机构、产品备案机构实施的纪律处分包括:
  (一) 谈话提醒;
  (二) 书面警示;
  (三) 要求限期改正;
  (四) 缴纳违约金;
  (五) 行业内谴责;
  (六) 加入黑名单;
  (七) 公开谴责;
  (八) 暂停受理或办理相关业务;
  (九) 要求其他会员暂停与其的业务;
  (十) 暂停会员部分权利;
  (十一) 暂停会员资格;
  (十二) 撤销管理人登记;
  (十三) 取消会员资格;
  (十四) 基金业协会规定的其他纪律处分形式。
从2017~2021.05月中基协对机构和个人的私募证券基金纪律处分数据来看,近些年对私募证券机构的纪律处分呈现逐渐增长趋势,对个人的处分呈现逐渐下降的趋势。
图5 2017-2021.05纪律处分数量汇总
资料来源:华锐金融科技研究所根据公开资料整理
从中基协对私募证券基金纪律处分方式来看,2020年对机构纪律处分方式主要以单项处分和多项并罚“双轮驱动”。单项处分以暂停受理私募基金备案为主,约占1/3。多项并罚以取消会员资格、责令改正、暂停受理私募基金备案和限期改正、暂停受理私募基金备案为主,各约占1/3。
图6 2020年机构纪律处分方式汇总
资料来源:华锐金融科技研究所根据公开资料整理
从2021以来,中基协对私募证券基金纪律处分方式来看,中基协对私募证券基金纪律处分方式主要以多项并罚为主,约占7成。其中,书面警示、暂停受理私募基金备案约占半壁江山。单项处分以取消会员资格和暂停受理私募基金备案为主,各约占1成和2成。
图7 2021.05 机构处罚方式汇总
资料来源:华锐金融科技研究所根据公开资料整理
(三)私募证券基金监管处罚数据对比分析
从2017~2021.05月证监会及其派出机构和中基协对私募证券基金机构的监管处罚数据来看,近些年证监会及其派出机构对私募证券基金机构的处罚保持高压态势,中基协对机构的纪律处分呈现增长趋势。
图7 2017-2021.05证监会和中基协私募证券基金处罚对比(机构)
资料来源:华锐金融科技研究所根据公开资料整理
从2017~2021.05月证监会及其派出机构和中基协对私募证券基金个人监管处罚数据来看,近些年对个人的处罚数据呈现逐渐下降的趋势。证监会及其派出机构对个人的处罚明显高于中基协对个人的纪律处分。
图8 2017-2021.05证监会和中基协私募证券基金处罚对比(个人)
资料来源:华锐金融科技研究所根据公开资料整理
二、私募证券基金监管处罚风险探究
(一)部分私募证券基金管理人风险意识淡薄,相关主体运作不规范
部分私募证券基金管理人并没有完全意识到基金管理的风险所在,风险意识较为淡薄,导致在实际运作过程中出现不合规、不专业、不稳定、不透明的现象。一是部分私募证券基金管理人合规意识不强。私募证券基金管理人须按照法律法规及自律规则的要求合规开展业务,私募证券机构未按规定备案基金,登记备案信息不准确、更新不及时,未注明私募证券基金的基本类别和未明确主要投资方向及标的,机构经营不合规,存续期出现中断,不符合规范运作等情况。
二是部分私募证券基金管理人专业性不够。专业性是考量私募证券基金管理人长期经营的保障,是私募证券机构赖以生存的基石。根据《证券投资基金法》要求,私募证券基金管理人应当按照规定向基金行业协会履行登记手续,其从业人员应当具备基金从业资格。部分实际控制人为了规避利益冲突的规定,通过亲朋好友或找人代持方式满足监管要求,从公司公布的高管团队并未有什么问题,但实际上是实际控制人在一手操控,难以做到勤勉尽责,也远远未达到专业胜任能力要求。私募证券基金行业发展迅速,导致部分机构高管从业经验和专业能力略显不足,无法应对复杂多变的市场环境,更无法及时采取有效措施来保护投资者利益。同时,对基金销售人员管理松懈,存在定期风控、产品结构、销售合规等培训不到位情况。
三是部分私募证券基金管理人内控制度不严格。部分机构未按照规定制定适当性内部管理制度或公司适当性内部管理制度不健全,对于投资者分类、产品分级、适当性匹配具体依据、方法、流程等未进行明确说明。公司管理制度和合规风控制度未得到有效执行,内部治理不完善,内控质量不高,规范化水平较低。
四是设立多级子公司,呈现集团化运作。部分私募证券基金公司在同一实际控制人旗下申请多个同一类型的私募证券基金管理人或设立多级子公司,使得私募证券机构股权结构复杂,管理层级多样,股权穿透难度加大,一般投资者很难看出公司实际控制人,出现诱导投资者的现象。
(二)产品设计不规范,募资流程违规严重
部分私募证券基金管理人在私募产品登记备案、宣传推介、运营管理、风险管控等环节规范程度不高,在实际运营过程中出现不准确、不真实、不及时、不安全的问题。一是虚假宣传。自2014年以来,中基协开始推行私募基金管理人和产品的登记备案制,部分私募证券基金管理人以协会备案向投资者传递获得官方的“信用背书”,故意混淆市场信用和政府信用的关系,利用虚假或者不实信息,诱导广大投资者购买私募证券产品,实属欺诈行为。
二是公开推介。私募证券基金是非公开募集资金业务,不得通过报刊、电台、电视、互联网等公众传播媒体或者讲座、报告会、分析会和布告、传单、手机短信、微信、博客和电子邮件等方式,向不特定对象宣传推介。私募证券基金应当向合格投资者募集,合格投资者应具备相应风险识别能力和风险承担能力,净资产不低于1000万元的单位,金融资产不低于300万元或者最近三年个人年均收入不低于50万元的个人,不得向合格投资者之外的单位和个人募集资金。私募证券类募集人数上限为200人,必须是投资真实标的或真实项目。
三是产品出现多层嵌套,期限错配,募新还旧。产品设计不合理,产品层层嵌套,无法确定最终投资标的,规避了投资范围和监管指标,隐蔽了资金来源。合同设计不规范,权力和责任约定不完全,将不同期限产品进行错误搭配,以新募集的资金偿还旧的负债,严重损害投资者的知情权和利益。
四是违规承诺收益,自融自担。部分私募证券基金管理人及相关募集机构为了获得客户资金,违规向投资者承诺保本保收益,或限定损失金额及比例。部分机构以较少募集资金额度通过备案,后续加大募集额度,利用备案来增强信用等级,随意扩大募集规模。有的私募证券管理人其设立私募子公司,其实并没有投资有价值的标的,而是为了满足自身资金需求或为关联方筹措资金。这极大地损害了投资者的正当权益,严重背离了私募证券基金行业的本质属性。
(三)资金管理出现漏洞,存在安全风险
资金安全关系到投资者的切身利益,是监管部门查处内容的重中之重。资金管理不规范,会造成严重的安全风险。一是托管不力。部分私募证券基金管理人未按监管要求进行私募基金托管,造成基金财产与管理人固有财产或他人财产混同,极易出现侵占、挪用基金财产等违法违规行为。托管机构对于私募证券基金流向监控力度不够,无法确定资金最终去向,给了部分机构可乘之机。
二是非法集资。根据《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》第一条规定,非法集资是指单位或个人未依照法定程序经有关部门批准,以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金,并承诺在一定期限内以货币、实物及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。该条明确规定了单位或个人在集资行为前必须要经过“法定程序经有关部门批准”。同时,《私募投资基金管理人登记和基金备案办法(试行)》第五条规定,“私募基金管理人应当向基金业协会履行基金管理人登记手续并申请成为基金业协会会员。”第十一条规定,“私募基金管理人应当在私募基金募集完毕后20个工作日内,通过私募基金登记备案系统进行备案,并根据私募基金的主要投资方向注明基金类别,如实填报基金名称、资本规模、投资者、基金合同(基金公司章程或者合伙协议)等基本信息。”同时,不得承诺保本保收益,向社会不特定的对象筹集资金,否则将会沦为非法集资。
三是形成“资金池”。私募证券基金产品需要单独进行开户、建账、核算、交割、管理等,不得形成资金池,不得名为基金,实为借贷,充当信贷通道,将私募证券基金沦为资金中介,远远脱离了私募基金的基本原则。
四是场外配资。部分私募证券基金管理人热衷于证券市场上快进快出,挣快钱的思想,利用场外资金,随意扩大资金杠杆率,大幅度买进卖去,无形中增加了交易风险,给市场和投资者带来巨大的不确定性。
(四)交易过程管控不严格,违规交易频繁
证券交易是私募证券机构主要的业务方式,是检验基金管理人管理水平的试金石,交易业绩的优劣决定着机构发展的长远。部分私募证券基金管理人在证券交易过程中违规操作,出现不合法、不合规的现象。一是内部交易。内部交易是公司内部人员利用其了解和获取公司内部信息的便利条件,在相关信息没有公开发布前进行买卖公司的股票,从中谋取不正当利益的行为。私募证券基金管理人为了获取利益或规避损失的目的,利用特殊关系人或渠道获得内部信息,从事证券交易,严重违反了市场交易的基本原则,影响了公平交易的市场环境,严重侵犯了投资者的利益。根据《证券法》第五十三条规定,证券交易内幕信息的知情人和非法获取内幕信息的人,在内幕信息公开前,不得买卖该公司的证券,或者泄露该信息,或者建议他人买卖该证券。内幕交易行为给投资者造成损失的,应当依法承担赔偿责任。
表3 证券交易内幕信息知情人一览表
资料来源:根据《证券法》第五十一条整理
二是操纵市场。操纵市场是实际行为人利用自身掌握的资金、信息等优势,采用不正当手段,人为地抬高或压低市场行情,操纵或影响证券市场价格,以诱导证券投资者盲目进行证券买卖,从而为自身获取利益或转嫁风险的行为。部分私募证券基金管理人受利益所驱动,公然操纵股价,使证券市场供需关系扭曲,导致市场机制失灵,无法发挥其自动调节作用,诱发部分投资者盲目跟从,过度投机,妨碍公平交易,损害投资者的正当权益。根据《证券法》第五十五条规定,禁止任何人以下列手段操纵证券市场,影响或者意图影响证券交易价格或者证券交易量:(一)单独或者通过合谋,集中资金优势、持股优势或者利用信息优势联合或者连续买卖;(二)与他人串通,以事先约定的时间、价格和方式相互进行证券交易;(三)在自己实际控制的账户之间进行证券交易;(四)不以成交为目的,频繁或者大量申报并撤销申报;(五)利用虚假或者不确定的重大信息,诱导投资者进行证券交易;(六)对证券、发行人公开作出评价、预测或者投资建议,并进行反向证券交易;(七)利用在其他相关市场的活动操纵证券市场;(八)操纵证券市场的其他手段。操纵证券市场行为给投资者造成损失的,应当依法承担赔偿责任。 
三是老鼠仓问题。老鼠仓是指私募证券机构基金从业者利用公有资金拉抬股价前,将个人及特定关系人的资金在低位买入,等到公有资金抬升股价至高位后,自己及特定关系人的账户率先平仓,以获取利益的行为。在私募证券机构基金从业者中,老鼠仓主要是基金高级管理人或其相关从业者,利用其管理的私募证券基金拉升或压低股价前,将个人或亲朋好友控制的账户提前卖出进行获利。证券交易领域的“老鼠仓”行为严重破坏证券市场管理秩序,损害一般投资者利益。根据《私募投资基金监督管理暂行办法》第二十三条第三款的规定,私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金销售机构及其他私募服务机构及其从业人员从事私募基金业务,不得利用基金财产或者职务之便,为本人或者投资者以外的人牟取利益,进行利益输送。老鼠仓是以损害他人利益为手段,自身获利的非法行为。
三、私募证券基金监管处罚的启示
在整个证券交易市场中,参与者众多,涉及到私募证券机构、个人投资者、证券公司、证券交易所、监管部门以及私募证券交易服务提供商等主体,面对私募证券基金的监管处罚形势,必须多种措施并进,共同来维护良好的证券交易环境。理想很丰满,现实很骨感,净化日常交易环境任重而道远。
(一)加强立法,完善私募证券基金监管法律制度,细化具体环节和内容
监管制度相对私募证券基金行业发展存在滞后性,形成了部分的监管盲区,也使得不法分子有机可乘。私募证券基金行业快速发展,监管部门面对数万家私募基金管理人,数十万只基金产品来说,监管力量显得捉襟见肘,也无法做到面面俱到。只有多种形式并用,完善私募证券基金监管体系,才能从法治层面上规范行业发展。一是加强立法,加快陈旧法律法规修订进程,建立更加规范化的私募证券基金监管制度和行业标准建设,注重操作性,制定更为完善的具体监管条例和操作细则。
二是加强执法力度,加大市场检查出清力度,清理市场违规机构。对市场中“伪私募”"空壳""失联"等私募证券机构进行市场出清,要求机构应当遵守非公开募集、投资运作、信息披露等规范性要求,防范监管套利,加大对不合规行为的处罚力度。
三是加强信息披露制度。私募证券基金采用非公开方式募集资金,是向少数具备相应风险识别能力和风险承担能力的合格投资者募集,相比公募基金而言,对信息披露的要求相对宽松,但仍要对监管部门和投资者开展具体的信息披露的义务。政府监管部门要严格要求如实披露基本信息,严格监督私募证券基金投资和运作情况,掌握其存在的潜在风险,寻找出有可能出现的问题,提前化解风险,防患于未然。
四是完善信用体系。由于我国私募证券基金行业发展时间还比较短,还没有形成比较成熟的市场信用体系,要持续、动态积累私募证券投资基金管理人会员信用记录,带动行业以信用立身,实现行业信用自治。积极引导私募证券投资基金管理人会员诚实守信,勤勉尽责,自觉提升合规风控能力和水平,促进私募证券投资基金管理人会员提升经营管理的稳定度、透明度和投资运作的专业度,引导行业相关合作机构关注私募证券投资基金管理人会员的信用记录,为中国证监会及其派出机构、政府机关等相关部门开展工作提供参考。
(二)提升运行主体风险意识,完善内部控制体系,增强自我风险管控能力
私募证券基金管理人是基金运营的主体,私募证券机构想要真正做大、做强、做长久,必须给客户提供持续稳健的收益率,投资者的利益决定着私募证券机构长期健康稳定发展的长短,这是衡量私募发展的基本准则。一是自上而下整体树立风险防范意识,认真学习和领会法律法规基本内容和核心思想,严格落实监管各项要求,将法治思想贯穿到私募证券运营的整个流程中。
二是建立健全公司内控制度,并严格执行。私募证券机构要按照规定制定适当性内部管理制度,建立组织机构健全、职责划分清晰、制衡监督有效、激励约束合理的治理结构,保持公司规范运作,对于投资者分类、产品分级、适当性匹配具体投资方法、流程、建议等,并进行有效性说明,明确具体内涵和要求,并严格落实各项内控制度,定期检查制度执行情况。
三是建立健全风险监测预警机制,及时化解安全风险。私募证券机构加强证券交易信息系统风险监测能力建设,优化风险监测指标,构建风险监管体系,提高风险防范和监测预警能力,采用线上+线下相结合的方式,以问题和风险为导向,进行分类监测和检查。
(三)做实投资教育工作,提升自身识别能力
面对市场上种类繁多的私募证券产品,一般投资者很难识别产品的优劣,从众多私募证券产品中筛选出与自身匹配的产品需要较为专业的知识和丰富的经验。打铁还需自身硬,投资者应加强专业知识学习,提升自身识别能力,为个人财富保驾护航。一是树立“股市有风险,投资须谨慎”的思想意识。投资者要清醒认识到风险与收益同在,避免盲目投资,倡导理性投资,卖者尽责、买者自负。
二是有效识别“伪私募”。掌握专业的证券投资知识,了解我国现行的法律法规,增强对私募证券基金产品的认知能力,清晰认识私募基金登记备案的法律性质,有效识别不法机构的虚假宣传,打破刚性兑付,避免落入非法集资的陷阱中。
三是持续关注机构和产品情况。投资私募证券产品关乎个人钱财,投资前要全方位了解机构的合法地位、基金产品类型、高管背景、收益方式等信息,投资后持续了解机构和产品最新动态,有效衡量机构的稳定性和专业度,验证产品收益稳健性、风险可控性、受市场涨跌影响大小的特征。
(四)发挥中介作用,多环节阻断风险传导
目前,证监会及派出机构和中基协作为规范私募证券基金行业行为的主要监管力量,对行业的发展起到了重要推动作用。面对众多私募证券基金管理人和基金产品,及时高效监管行业违规现象显得力不从心。充分发挥和利用托管机构、会计事务所、律师事务所等中介机构的力量,使之配合监管部门管理好私募证券基金行业,多层阻断风险传导,更好地促使行业稳定健康发展。
作者:华锐金融科技研究所 郭东坡

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