据财政部官网6月4日消息,财政部等四部门发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(简称《通知》)。其中河北、上海等七地自7月1日开始试点,2022年1月1日起在全国正式实施这项征管划转工作。
其中,由于涉及超8万亿元体量的国有土地使用权出让收入,一时间引发广泛关注。
“土地出让金”作为地方财政的重要组成部分,由财政部门划转税务部门征收,其目的是什么?是否意味着将从“地方收入”变为“国家收入”?对于房地产行业以及企业将带来哪些直接影响?与房地产税征收有关系吗?是否会对土地市场以及房价产生影响呢?
土地使用权出让收入将从“地方收入”变为“中央收入”?
据《广州日报》消息,面对市场对资金归属权的误读,北京大学财经法研究中心主任刘剑文指出,如果土地使用权出让收入的归属和资金分配要发生改变,必须有新的中央和地方收入划分文件出台,在没有相关文件出台的情况下,土地使用权出让收入的归属和分配格局也不会改变。“目前根据《通知》的内容看,只是征收的主体改变了。”
中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授也表示,《通知》只是明确土地使用权出让收入等征管职责划转给税务部门,并不涉及收入归属划转。现有的法律法规也没有调整土地使用权出让收入归属划转,因此这部分收入仍属于地方
施正文表示,土地使用权出让收入主要是用于征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设等方面,而这些支出都属于地方事项,因此土地使用权出让收入不会划归中央,目前学界基本也没有建议这项收入划归为中央收入。
中国财政科学研究院国资中心主任文宗瑜认为,假如土地使用权出让收入划归中央,至少需要经过全国人大的决定,因此这次发布的通知,只是单纯改变了土地使用权出让收入的征收部门。
实际上,在此之前,国家重大水利工程建设基金、水土保持补偿费等政府非税收入已相继划转至税务部门,社保费也全部由税务部门征收。
易居研究院智库中心研究总监严跃进分析,土地出让金的挪用和土地的供应、监管环境有关。各地自然资源管理部门一方面供地,一方面又收取资金,自然容易引起资金监管的问题。
严跃进向《商学院》记者举例,从减免的角度进行挪用,部分城市的地方政府为了加大招商引资力度,会以各种名义减免土地出让收入,包括“零地价”“负地价”“返地价”“补贴地价”等方式。其理由包括“招商引资”“旧城改造”“国有企业改制”等,后续甚至还会有打着“乡村振兴”“城市更新”“老旧小区配套工程改造”等旗帜,违规卖地和收取土地出让金的行为。在这种情况下,土地出让金的规模和流向就不清晰了。
严跃进提出,过去部分城市地方政府也存在土地出让金挪用、截留、挤占等情况。最典型的就是,在土地交易后,部分地方政府部门随意挪用资金,进而用于包括公租房、保障房等在内的领域。换而言之,“小金库”的情况出现了,导致土地出让工作后,此类资金没有按正常流程进入国库,引起了很多财务上的风险,甚至出现了很多腐败的现象。
根据此次6月4日财政部的改革,后续此类资金并不经由自然资源部门,而是直接由税务部门收取,其意义就很重大。相关土地交易后,自然资源部门需要提交土地交易情况,税务部门也需要去审查交易情况和督促房企缴纳土地出让金。房企想和政府部门“谈条件”,其空间就减少了,且没有拖欠的可能。因为根据6月4日财政部的改革精神,房企将拿不到缴费凭证,自然也得不到《国有土地使用证》和《施工证》。所以,此类改革后,土地出让金征收的过程将更公开透明,减少了“猫腻”现象。
严跃进认为,土地出让金征收权的变更,规范了土地出让金征收的过程,严肃了土地出让金相关的财经纪律和会计纪律。同时,也使得过去各类“猫腻的”征收情况减少,进而减少了相关的腐败问题和金融风险问题,从而促进了“土地财政”生态圈的健康发展。
对房地产行业和企业有影响么?
据《北京日报》消息,某房地产开发企业的负责人表示,税务部门的征缴能力远胜于自然资源部门。由于税务部门可通过其金税三期系统掌握企业的财务数据乃至资金情况,对于部分想在土地出让金缴纳方面发挥“财技”的开发企业而言,更规范的征收后,其运作的空间就会变小。尤其是叠加现今“三道红线”的管控,冒进拿地再腾挪资金的做法就行不通了。
“监管部门在提出‘三道红线’的同时,还有两个监控指标,即拿地销售比和企业经营现金流,这两个指标税务部门是能监控到的。”该负责人坦言,未来开发企业得进一步提高资金筹措能力,进入土地市场必须更加精打细算,这有助于整个房地产行业的健康理性发展。
据《新京报》消息,华夏新供给经济学研究院院长贾康认为,征收部门划转,“土地出让金”的征收管理将更加规范,企业欠缴、拖缴、模糊处理等现象,可能会得以矫正。
“开发商如果想拖延缴纳土地出让金,可能就行不通了。”中国财政科学研究院公共收入研究中心副研究员施文泼说。
中泰证券研究所政策组负责人首席分析师杨畅认为,改由税务部门征收,中央摸清了地方政府的“私房钱”,转由“垂直条线”的税务部门负责征收国有土地使用权收入,使得中央政府更好地掌握地方土地出让收支的具体情况。
短期来看,由于本年预算安排已经排定,地方政府行为具有一定的延续性;长期而言,对央地关系、地方政府行为,都将产生深远的影响。由于国有土地使用权出让属于地方财政的增量部分,增量抑制后,会导致地方政府在收支两端都发生变形。这也反映了中央推动地方政府摆脱依赖“土地财政”的信号,延续了中央调控楼市的强烈信号。
从2007年1月1日起,对国有土地使用权收入具体征收后,收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库,支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排,实行“收支两条线”。在地方国库中设立专账,专门核算土地出让收入和支出情况。
在支出端,杨畅认为,从财政预算角度,改由税务部门征收是将国有土地使用权收支从“政府性基金预算”的管理要求,更加贴近于“一般公共预算”,从而对预算支出的规范性,要求会明显更高,也就是地方政府花钱,例如对于还款来源依靠土地出让金的三四线城投公司,获得财政支持的障碍可能进一步加大;另外,也可能削弱地方政府在招商引资过程中,可能出现的奖励返还等支出能力。
但是从另一个角度讲,也是在推动地方政府支出结构的合理优化,提升精细化管理的能力和水平。

与房地产税征收有关系吗?

在贾康看来,“土地出让金”征收部门的划转与房地产税没有直接的关系。
不过,中指研究院指数事业部研究副总监陈文静表示,国有土地使用权出让收入由税务部门统一征收后,进一步强化了中央对资金使用范围的监管,一定程度上将推动地方政府摆脱对土地财政的依赖,未来健全地方税、直接税体系,适当提高直接税比重的相关举措将继续落实,而房地产税作为直接税的一种,相关工作预计将有新的进展,接下来重点城市房地产税试点的预期增强。
是否会对土地市场以及房价产生影响呢?
据《广州日报》消息,“从短期来看,此政策对房地产市场影响不大,只是影响开发商缴纳土地出让金的一些具体流程。”严跃进表示,从中长期来看,它会促进房地产市场健康平稳发展,“税务部门掌握了房地产市场最基础的数据,即土地交易和资金数据,显然意义更大。同时,新税务部门成立以来,虽然精简了机构,但是在纳税服务、税收大数据和风险管理、税收经济分析、跨区域稽查等方面加强了力量,其对于房地产的宏观调控等都有积极的影响。”
严跃进分析,该政策可能会有一定的“降温”作用,但是市场能否真正“降温”,还是要看土地供应量、企业心态、市场需求等方面的综合情况。
不过,目前此类工作转移到税务部门,其对土地交易市场的理解就会更到位,也更客观,也能够据此判断出土地市场的冷热程度和风险大小。
某国有大行华南区房贷相关人士表示,从《通知》的内容看,此次对地方政府和房地产开发商的影响都不会太大,不过《通知》的导向意义更大。该人士认为,近年来房地产金融政策持续收紧,短期看,房地产金融政策更不可能会转松。
背后有何深意呢?
根据财政部数据统计,2020年地方政府国有土地使用权出让收入超8万亿元。今年前4个月,地方政府国有土地使用权出让收入已超2万亿元。
施正文认为,国有土地使用权出让收入是非税收入中最大的一项收入,此次划转税务部门征管将使得非税征管划转工作迈出一大步,有利于提高卖地收入等征管效率,降低征收成本。
“将征收职责划转至税务部门,主要是想治理征管乱象,按照税制原则征管,该征的一定要征。不允许随意返还,避免土地使用权出让收入出现流失或低估等问题,降低地方政府经营城市的动力。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为,纳入税收征管后,土地使用权出让收入领域的不规范现象将会明显好转。
刘剑文表示,非税收入划转税务部门征收的做法,强调的是管理规范化。一方面,税务部门本身是收入机关,在过去征管过程中积累了很好的经验,由税务部门负责统一征收,不仅能提高征收效率,还能使征收更加透明化。另一方面,这也是对标国际先进做法,目前有越来越多的非税收入都已经统一由税务部门征收。
诸葛找房数据研究中心分析师陈霄认为,本次政策的出台对于地方政府以及房地产市场具有深远的意义。首先,国有土地使用权出让收入的征收部门发生了改变,由原来的自然资源部门征收转为税务部门征收,从当前来看,中国多项非税收入已经逐渐划归税务部门征收,这种划转方式是推进中国税费改革的重要举措,有利于形成全国统一管理的税务平台,提高征收效率,规范征收流程。
陈霄认为,从短期来看,虽然对房地产市场以及房价水平的影响并不显著,但是从长远来看,有利于逐渐引导地方政府摆脱对土地收入的依赖性,促使政府在土地出让环节更加合理合规。保证中央能够更加准确透明的了解地方土地出让收入情况,加强对地方财政的指导,降低金融风险。
另外,对于房企而言,也会促使房企在土地出让金缴纳上更加规范和谨慎,未来在这方面的可操控性将降低。
来源:《商学院》杂志(记者 胡嘉琦)、北京日报、新京报、经济参考报、中国青年网、广州日报
|中经报智库  CBJTHINKTANK  原创文章|
往期推荐
智库案例 | 两位大将出走、创始人“重出江湖”,呷哺呷哺“一人一锅”模式或已失去竞争力?
继续阅读