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◆禁止在地铁上使用充电宝，是否属于增加公民的义务、是否属于超越职权规定的事项，在实践中存在模糊地带
◆以禁代治，若确有必要，应向公众作出充分说明，否则难免令人产生“脑袋一拍、措施出台”的联想
◆对地铁等公共交通工具的安全细则作出统一要求，是从根本上避免一些地方性规定引发争议的应循之道
文|《瞭望》新闻周刊记者于雪
　　西安市交通运输局官方网站3月26日发布关于征求《西安市城市轨道交通乘客守则（征求意见稿）》意见的通告（以下简称“乘客守则”），当日起至4月1日公开征求意见。
　　人们注意到，在乘客守则中拟规定乘客进站乘车时，“禁止使用移动充电物品”，一石激起千层浪。
　　乘客守则中相关规定起草的依据是什么？征求意见的程序是否公开透明、合法合规？若意见通过，该规定是否具备可操作性？对于涉及公共利益的规章制度，制定施行该遵循哪些基本原则？如何才能推动决策的科学化，兼顾安全与人性化？
　　在充电宝广泛应用的今天，西安乘客守则以地铁禁用充电宝的方式加以管制，关乎地铁安全，也关乎乘客方便，究竟是否妥当，值得深入讨论。
何法可依
　　“这一乘客守则属于地方性的行政规范性文件，行政规范性文件属于政策范畴，由各个地方政府来规范，目前还没有全国统一的法律法规层面的规定。”中国人民大学国家发展与战略研究院、公共管理学院教授王丛虎表示。
　　记者调查发现，从全国范围来看，不同城市对于是否可以携带充电宝乘坐地铁的规定并不一致。
　　“应该有更高层级的上位法加以明确，统一标准。”王丛虎表示，当前优先发展公共交通成为很多城市可持续发展的重要战略，对地铁等公共交通工具的安全细则作出全国性的统一要求，也是回应群众诉求，从根本上避免一些地方性规定引发争议的应循之道。
　　地方性规定各自为“治”，在实践中带来了一系列法律争议。
　　一是征求意见时间期限是否符合相关规定。
　　在西安市交通运输局官网首页，记者看到，该乘客守则征求意见的时间期限为3月26日至4月1日。根据2019年1月1日起施行的《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》（以下简称“监督管理办法”），起草行政规范性文件，公开征求意见的期限一般不得少于15日。此次乘客守则征求意见的时间期限只有7天，显然不符合此项规定。
　　二是乘客守则是否减损公民合法权益，实践中存在模糊地带。
　　上述的监督管理办法还要求，行政规范性文件的内容，不得“超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、自然人自我管理的事项”，不得“违法减损自然人、法人、非法人组织的合法权益或者增加其义务”。而禁止在地铁上使用充电宝，是否属于增加公民的义务、是否属于超越职权规定的事项，在实践中存在模糊地带。
　　三是乘客守则没有明确具体处罚规定，执行环节存在盲区。
　　根据行政处罚法第九条至第十四条的相关规定，由地方人民政府下属的职能部门制定的规范性文件不得设行政处罚。王丛虎认为，乘客守则不具备强制约束力，属于号召性、纲领性的文件。这意味着，西安市交通运输局有权发布乘客守则，但无权对违反该守则的行为进行处罚，即便最后获得通过，也很难产生具体的社会效果。
　　那么，“禁止使用”最终会不会沦为一个形式上的规定？每节车厢都配备一个巡查员，专门监督乘客有无使用充电宝并不现实。如果乘客放在包里充电，如何发现、检查制止，这将成为执行环节可能面临的现实问题。
　　2018年5月，国务院办公厅发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，其中提到“乱发文、出台‘奇葩’文件的现象还不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力”，因此对行政规范性文件必须“严格制发程序”“认真评估论证”“广泛征求意见”。
　　此外，对公开征求意见的发布形式，虽然没有具体约束性要求，但在实践中很多地方政府部门往往通过政府网站、新闻发布会、报刊、广播、电视等多种渠道形成综合性传播影响力。
　　记者调查发现，此次乘客守则的发布渠道只有西安市交通运输局、西安市轨道交通集团的官网以及“西安大交通发布”“西安地铁”微信公众号等平台。“时间上略显仓促，方式上诚意不足。”王丛虎说，如果市民事先没有关注，很难知晓。
不要丢了温度
　　有媒体在微博发起小调查：地铁应该禁用充电宝吗？至截稿时，共有718人参与调查，482人持反对意见，占67.1%。很多网友质疑，乘车途中手机没电了，怎么办？特别是很多乘客通过手机刷码乘车，万一出不了站，怎么办？
　　在乘客守则引发舆论热议后，西安市交通运输局工作人员对媒体表示，目前还在意见征求阶段，“有些人理解错了，不是不让带，是不让用，主要是出于安全方面的考虑。”
　　“不让用”比“不让带”看起来禁止范围窄了一些，可是大家的核心疑问依然存在。对于为何要禁用移动充电物品，该乘客守则并没有给出具体解释。
　　一方面，只禁止而不解释，不应是提供公共服务的职能部门应有之态度。
　　王丛虎认为，以禁代治，若确有必要，理应向公众作出充分说明，否则易令人产生“脑袋一拍、措施出台”的联想，也可能影响规则的顺利施行和预期效果。
　　根据公开报道，乘客因在地铁内使用充电宝，引发充电宝冒烟、着火等问题发生过多次。上海、广州等城市，也曾建议过乘客在车厢尽量不要使用移动充电宝。也就是说，适当加强对充电宝的管理，并非全无道理。
　　与此同时，智能手机耗电快是现今社会切实存在的问题，充电宝在一定程度上成为一部分人的“刚需”，像地铁这样的公共场所，禁用充电宝是否现实，如何在安全和便捷之间找到平衡点，是管理部门需要深入考虑的。
　　另一方面，城市管理本质上是人的管理，不能偏离服务于社会、服务于公众的本位，不能只图管理方便，降低公共服务质量。
　　“一禁了之，有懒政怠政、‘一刀切’之嫌。不管出于何种原因，哪怕出发点是好的，也须考虑周全。”王丛虎表示，与其制定一部缺乏执行力的守则，不如考虑如何在保障公共安全的基础上，尽可能满足乘客诉求。比如，可以在地铁车厢内提供安全插座或配套服务，主动为乘客提供安全可靠的充电设备，或是设置其他应急充电服务，满足乘客的实际需求。
　　事实上，北京、上海等地部分地铁车站、车厢已经开始为乘客提供USB接口或配备可免费试用、性能安全的充电宝，这种急群众之所急的做法获得很多群众点赞。
规则是否合理可行
　　尽管该乘客守则只是倡导性文件，但全面论证行政规范性文件制发的必要性、可行性和合理性，是确保行政规范性文件合法有效的重要前提。记者调查发现，此次民意争论不休的核心在于，该乘客守则是否必要、是否合理、是否可行。
　　争论之一，多数交通工具上都能使用充电宝，为什么地铁不可以？
　　有观点认为，即便少部分劣质充电宝会出现自燃、爆炸、冒烟等现象，但民航、铁路等公共交通工具均未全面禁用充电宝，为何西安地铁的规定比民航、铁路还要严格？
　　记者查阅发现，根据现行有效的国际民航组织《危险物品安全航空运输技术细则》和《中国民用航空危险品运输管理规定》，旅客可以携带充电宝乘机，但有几个前提：必须是旅客自用的；只能随身携带，不能托运；不得在飞行过程中使用；不得携带超过两个充电宝；额定能量不能超过160Wh，如果额定能量超过100Wh但不超过160Wh，必须经航空公司批准后方可携带，而100Wh以下的充电宝，属于可以随身携带的范畴。以一般充电宝3.7V电压为例，100Wh相当于27027mAh左右的容量，因此一般20000mAh的充电宝符合带上飞机的要求。
　　而在现行的《铁路安全管理条例》及《铁路进站乘车禁止和限制携带物品》中，没有禁止携带移动充电设备的相关规定。
　　争论之二，其他城市的地铁也能用充电宝，为什么西安地铁不可以？
　　目前，出于安全考虑，国内多个城市地铁对充电宝出台了相关限制规定。比如，2014年，广州地铁就呼吁乘客勿在地铁上使用移动电源；2017年，武汉规定乘客携带容量之和超过20000mAh的充电宝、锂电池将被禁止搭乘地铁；2019年，昆明规定乘客乘坐地铁，充电宝须随身携带，累计不得超过2个，且单个容量不超过20000mAh；2020年，深圳地铁禁止乘客携带20000mAh以上充电宝（锂电池）进站乘车……
　　记者注意到，多地的相关规定多采用“建议”“呼吁”这样的倡导性表述，对充电宝做出区分，规定容量，分类、分区域管理并给出具体的执行标准，而西安此次乘客守则既没给出具体执行标准，也没有向公众展示决策的出台依据、论证过程等信息。
　　受访专家表示，这样涉及广泛群体利益的政策，要建立在调研分析、科学决策的基础上。从这个角度看，对充电宝的去留，应尽可能在乘客安全、公共安全与公共服务质量之间找到最佳平衡点，在最大化照顾公众权利的前提下，设计和出台更为科学有效的措施。
　　争论之三，为了防患于未然，管理方式直接上升到统一禁用是否符合事物发展规律？
　　任何科学决策都需要足够的数据和案例支撑。比如，西安交通运输局有没有调研过，当地的地铁系统有没有出现过充电宝爆炸事故；如果出现过，那么爆炸的原因是充电宝质量问题、容量超标，还是使用方式不当。如果只是禁止使用容量超标的充电宝，争议可能就少很多。从理论上，管理的针对性越强，就会越有效，误伤会越少。
　　受访专家表示，规定还存在一个明显的因果关系漏洞。移动充电引起的冒烟或自燃，归根结底是产品质量不过关。事实上，充电宝在地铁充电有可能冒烟或自燃，在商场、饭店、游乐场、博物馆等地方，同样也可能，这并不以地点为转移。解决问题的思路，更应该是从充电设备和手机质量上做起，尽可能地提高安全保障，从源头杜绝隐患。
　　实际上，地铁上是否应该禁用充电宝，背后反映出的是公共服务如何在公共安全和公众权益之间寻找到平衡。
　　“公共决策应在科学化、精细化上多下功夫。”王丛虎表示，科学谋划、精准施策，有助于推进城市治理体系和治理能力现代化，只有这样才能提高政府的执行力和公信力，最终建设人民满意的服务型政府。
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