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· 贾铭 | 文  关注秦朔朋友圈  ID:qspyq2015 ·


2020年受新冠疫情冲击未设增长目标之后,一些经济学家建议以后不再设置经济增长目标。但3月5日,总理做政府工作报告时表示,2021年中国再次设定经济增长目标,预期国内生产总值增长6%以上。

那么,经济学家为什么建议取消设置经济增长目标,而为什么政府工作报告又再次设置增长目标呢?这背后分别有什么考量?

GDP

国内生产总值(Gross Domestic Product)是指在一定时期内(通常是一年),一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值。截至目前,被公认为是衡量国家经济状况的最佳指标。

请注意,GDP是目前最佳的衡量指标,意味着这是现阶段相对最好的指标,但并不意味这个指标是完美的。

GDP有作用,也有缺陷。

作用如下:

首先,GDP是一个地域概念,可以对一国范围内经济的总体运行状况做出概括性衡量,粗略反应一国经济实力,便于国家与地区之间做比较,为制定国家和地区经济发展战略、分析经济运行状况及政府调控和经济管理提供依据与参考。

其次,GDP能够一定程度上影响一国在国际上的经济利益和政治利益。比如,联合国根据连续六年的GDP和人均GDP来决定一个国家的会费。世界银行根据人均GDP等指标划分国家所处的发展水平并以此决定优惠贷款利率。

另外,GDP与其他指标结合,可以大致反映经济发展的健康程度。比如,GDP与债务结合得出杠杆率,可以衡量一国的债务风险;GDP与能源结合测算单位GDP能耗反映增长效率。

最后,中国之所以如此关注GDP指标,最关键的原因在于,GDP与就业相关。根据奥肯定律,经济增速与失业率负相关,经济增速每下降2个百分点,失业率上升1个百分点。

所以,GDP既能对内提供发展指导和决策参考,又能在一定程度上决定该国在国际舞台上的话语权,影响该国所承担的国际义务和享受的优惠待遇。

这也就难怪诺贝尔经济学奖获得者、天才经济学家萨缪尔森在《经济学》中说,“GDP是二十世纪世界上最伟大的发明之一”

但是,GDP也有缺陷,而且随着经济发展和社会进步,设定GDP增速目标的缺陷越来越明显。

GDP的缺陷:

第一,不能反映出 一个国家的产品和服务结构。比如,某地GDP增速很快,但大部分增速来源于粗放式、附加值低的中低端制造业,缺乏高新技术产业。

第二,不能反映出经济增长的效率与效益。比如,某人口净流出的城市为了创造更高的GDP增速,匆忙上马“卫星城”“工业区”,最后成了空城和鬼城。

第三,不能反映出经济增长方式的真实成本,如环境污染等。

第四,不能反映出人们的生活质量。比如,富士康为地方创造了大量GDP,但绝大部分利润归属外商,本地居民的收入水平和生活质量不一定很高。

第五,不能反映出社会收入与财富分配情况。

第六,数据统计不准确。虽然GDP号称是“一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值”,但由于统计方法和信息问题,计量结果可能高估或者低估。比如,地下博彩业、色情业,难以纳入统计范围;家庭主妇、农村手工业者创造的价值,也没有被统计;不同的计量方法和基期价格,算出来的GDP也不一样。

唯GDP

在中国,我们似乎已经习惯于把GDP放在一个很重要的位置,就连普通老百姓茶余饭后都会讨论,中国的GDP什么时候成为世界第一。次年的GDP增速目标,也是每年两会的重点。

但其实世界上大多数国家,都没有给GDP增速设定指标。

那么,我们为什么设置GDP增速目标呢?

原因1:保GDP增速就是保就业

这是流传最广的说法。曾经有经济学家测算,如果中国的GDP增速低于8%,就业就会“出问题”,所以我们早些年一直在喊“保8”。

但其实GDP增速到底到多少,中国经济才会出问题,是一件有争议的事情。

与2008年前后开始“保8”不同,如果你年纪够大,或者稍微了解一下共和国经济史,就会发现,在上世纪80年代的时候,中国担心的不是经济增速低于8%,而是担心经济增速快于6%。中央政府经常喊“经济过热”,压降地方政府的投资冲动。

2008年前后,主流声音换成了“保8”。

2010年以来,中国经济增速逐年回落,8%的增速预期也随之调整,2012年和2015年下调到7.5%、7%,2016年到6.5%-7%,一直到2019年,下调到6%-6.5%。

世界上任何国家,都无法长期保持经济高增速,这是客观的经济规律。经济增速下调其实是与经济高增速向高质量转型相适应。

人民大学教授较近的研究成果显示,如果城镇调查失业率要稳定在6%,那GDP增速至少要保证在4%以上。

原因2:竞争机制缺位的一种替代

80年代初期,为突破计划经济体制,中国实行财政包干制。中央核定收支总额,按具体情况由地方政府包干上缴收入或中央差额补贴,地方政府在划定的收支范围内自行组织收入,自主安排支出,自求收支平衡——其实有点像财政版的“家庭联产承包责任制”。

在当时的时代背景下,这套以GDP为核心的官员激励机制,核心优点是赋予了地方发展经济的自主性,释放了地方进行经济建设的积极性,有助于一定程度上释放资源,解除管制,打破垄断,是搞活市场的一种重要手段。但缺陷是奠定了现在“GDP锦标赛”的基础:官员的绩效考核以经济指标为中心。

中国依旧处于计划经济向市场经济转型的阶段。投资、消费、出口,拉动经济增长的三驾马车中,政府主导的投资,依旧占据重要地位。政府在调配资源中发挥着重要作用,经济增长自然就依赖于政府释放更多的资源和市场权力。

最直观的就是土地审批权、经营许可权和价格管制。这并不是说政府应该全面放开管制和审批(这是另一个问题),而是说,由于政府掌握着比较大的市场权力,所以,官僚激励体系就成为了经济增长的重要推动力量。

所以到目前为止,中国仍未建立起完全意义上的市场竞争机制。而在市场竞争机制不充分的情况下,如果经济上行,问题还不大。但如果出现经济下行,很可能会出现逆向淘汰——比较有活力的中小民营企业率先被挤出,大型企业甚至僵尸企业反而被留下来,从而进一步恶化资源配置效率。

比如,日本1980年代末的泡沫经济破灭,日本政府的救助手段导致大量具有活力的中小企业被淘汰,大而不倒、僵而不死的僵尸企业反而被留下来。

我们2018年和2019年已经出现过类似情况。

所以,2018年12月的中央经济工作会议再次强调,“要强化竞争政策的基础性地位,创造公平竞争的制度环境,鼓励中小企业加快成长……要加快国资国企改革,坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则”。

所以,设定一定的经济增速目标,是对市场竞争机制缺位的一种补充。

原因3:防范化解重大风险的基本前提

中国处于转型的关键时期,中国经济能否顺利实现新旧动能转换、跨越中等收入陷阱的基本前提就是,避免出现系统性金融危机。

宏观杠杆率、地方政府隐性债,是悬在中国经济头上的“达摩克利斯之剑”。

宏观杠杆率和债务率的衡量指标是债务占GDP(或收入)的比重。所以,保证一定的经济增速,就是为稳杠杆和降杠杆争取时间。如果经济增速出现骤降,杠杆率会随之出现飙升。

企业债务杠杆率飙升可能引发资产价格的螺旋下跌——经济增速骤降,通过收入机制影响到企业利润,企业的偿债负担加重,可能导致违约率上升,出售资产偿债的过程中,引发资产价格下跌,如此恶性循环,进而引发系统性风险。

政府债务杠杆率飙升影响主权债务评级。经济增速骤降,也会通过收入机制影响税收。希腊债务危机就是一例。如果引发系统性风险,或许会重现美国1929-1933年的大萧条。

从这个意义上,如果经济失速,一切都成了“梦幻泡影”,所以保增长就是保一切。

破GDP

那么,经济学家为何建议取消GDP增速目标?

原因1:增加经济波动

一位北大教授曾经说,“你要预测中国经济增速的话,你就按照总理的报告是多少就预测多少,那是发生错误可能性最小的一个预测。”

这主要有两个原因。

第一,经济增速有连续性,如果没有巨大的外生冲击,增速的下降通常比较平滑。

第二,如果事先定下一个经济增速目标,那我们一定会尽一切努力去达成这个目标。

但真实世界中,一个市场经济体的经济增长是无数市场主体,包括政府、厂商、消费者复杂作用的结果,受到资本、劳动、技术、制度等等因素影响,很难被“预测”。

如果事先制定一个目标并且努力去达成,不仅不是平抑反而可能是增加了市场波动。

原因2:导致低效和浪费

相当多的研究发现,即使GDP不能决定地方官员的任免和升迁,也至少对官员的任免和升迁有重要影响。

在官员绩效锦标赛理论下,地方官员有很强的激励获取更高的GDP增速目标,甚至把GDP增速作为经济发展的唯一目标函数。

导致的直接问题是:脱离经济发展质量,机械化地追求“统计数字达标”。至于7%、8%的GDP增速背后对应的是高质量还是低质量、高失业还是低失业,是否破坏了生态环境,新建的“卫星城”有没有人住,工业园区是不是过度投资,反正官员有任期,政绩到手,问题就留给下一任官员去解决吧——这也是目前改革实行终身问责的原因之一。

证据是上世纪90年代后中国的增量资本产出率连年下降。

根据世界银行的数据测算,1991-2011年中国的增量资本产出率(ICOR)——该指标衡量单位增量产出所需的投资——从3.6上升至4.7。人口低于50万的西部城市的ICOR甚至超过了5.5——这种低效是显而易见的。

这种大量绩效竞争,短期必然会带来显著的经济增长绩效,早期的时候中国经济底子弱,“铁公基”建啥都行。但长期来看,必然带来无效率、供给过剩、生态破坏和债务负担。

这就是中国经济发展过程中存在的客观事实。考核统计数字太容易,而考核数字背后的资产质量太难。

原因3:阻碍市场化转型

在计划经济向市场经济转型初期,设立GDP增速的目标是激发地方政府积极性、释放资源,其实是在倒逼改革。财政包干倒逼各级政府相互竞争,地方政府必然将各类资源和权力下放到市场,市场就搞“活”了。

经过40多年的努力,中国已经接近高收入国家的门槛,经济增长也经历着关键性转型。到了现阶段,经济总量的作用逐步转弱,经济质量的重要性越来越凸显,所以对国家的治理目标、治理能力和治理体系现代化的要求也更高。

表面看,这不过是经济增速“换档”的“新常态”。但实质上,需要增长动能、经济结构、制度规则的全方位转型和完善,这个过程的关键在于把资源的配置权力真正地还给市场,政府的主要目标是提供公共用品,提高社会福利,降低交易费用,真正成为“看不见的手”。

所以,在既有的体制下,由于增速对政府主导投资和政府配置资源的高依赖,如果设立硬性的GDP增速指标,其实是在强化政府的资源控制能力,反而抑制改革继续推进。

所以,其实经济学家与政府的目标理论上是一致的:真正实现高质量发展,让广大人民群众分享经济发展的红利。

“破”还是“立”

如果目标一致,为什么还会出现争议呢?那么,到底该不该取消GDP增速目标?

如果问我是否赞同取消GDP增速目标,我一定举双手赞同。

但如果问我暂时不取消GDP增速目标的设定行不行?我觉得也行。

有人说,你这不是和稀泥么?其实不是。在中国当前的发展阶段,如果要完成由高速度增长向高质量增长的转型,那必然要取消GDP增长目标。但在建立起真正的现代化治理体制之前,GDP增速指标的存在,事实上是公平竞争机制的一种弱替代,是牺牲效率保护幼稚的市场主体,牺牲公平保护底层人民的基本生活水平。

所以,无论是否取消GDP增速目标,都有现实依据,关键看决策者如何取舍。

所以,我们真的不是和稀泥。

最最关键的问题是,如果取消了GDP增速目标,有没有新的机制充当更高效的资源调配手段呢?

当然,我们可以不管那么多,先把GDP增速目标取消了再说,走一步看一步。

这也是一种方法。成功了当然好说。如果失败了,谁承担这个责任呢?

小妙手

两会前,经济学家们争议比较多的是,是否设立GDP增速目标,相对忽略了具体的增速数字。

而此次“6%以上”的目标,可以说是一记“小妙手”,是此届政府敏锐地抓住了新冠疫情冲击背景下的转型机遇。

根据中国十四五规划和2035年远景目标,2020至2035年GDP要翻一番,年均增速为4.7%就可以。考虑到2020年的低基数,6%是一个比较容易达成的目标。

对于各级政府而言,2021年的稳增长压力可以说是近十年以来最小的一年。这为全面推进改革提供了充裕的腾挪空间。

在全国层面,这也意味着一系列政策的调整,特别是货币政策和金融监管政策。

需要注意的是,设立较低的增速目标确实为推进改革提供了基本条件,但这并不等于地方政府一定会主动推进改革。如果希望地方政府主动推进改革,则必然需要进一步健全现代化治理体制、提供容错机制、激励机制,更关键的,是要提供新的长效考核机制和稳定的预期。

道理很简单,如果没有容错机制和新的激励机制,只是提供改革条件,对地方政府来讲,很可能陷入“多做多错、不做不错”的逆向淘汰窠臼,缺乏改革积极性;如果没有新的长效考核机制,地方官员的政绩考核依然与GDP强挂钩,那地方政府更可能利用低增速目标压力,创造更高的增速,以博取“出位”,获得更高的升迁机会。这从各地方之前制定的GDP增速规划中就可以看出来,大部分省市都在8%以上。

当然,我们相信中央政府必然已经对此类情况制定了预案、提供了相应的配套措施。

结语

所谓危机,其实就是危险与机遇并存。

虽然没有一步到位取消GDP增速目标,但距离最终取消也只是时间问题。不管怎么说,中国还是在改革的道路上迈出了重要一步,并且有了这样一个宝贵的转型机会。

至于中国能否更好地利用好这次机会,让历史拭目以待吧。


  • 作者:贾铭,青年经济学者、自由撰稿人。研究领域为行为与实验经济学,关注政治经济学、国际关系、政商关系、博弈论。

「 图片 | 视觉中国 」

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