前言：这篇文章其实是半年前的一篇旧文。但由于原来的那个”李宝琴美国移民律师事务所“的公众号平台，由于“倪董德”的原因，现在已经不复存在，所以，文章已经无处可寻了。因为美国参院前天突然无异议一致通过了这个法案，使得这个成年旧芝麻的老话题再次泛起。我在昨天的点评文章【S.386——美国华裔民主党人的种瓜得豆】 中也特别提到了这篇文章。所以，今天就重新补发一次，好让大家对这个话题的来龙去脉有个全面的了解。下面就是半年前（2020年6月26日）的那篇旧文，篇幅很长，近万言！没有兴趣的敬请飘过……
去年，2019年2月7日，来自美国犹他州的共和党籍参议员麦克-李向美国参众两院同时提出了一项新的立法动议，旨在对于美国现行的移民法做出一些修改。这项法案在美国国会的众议院被称为“H.R. 1044”提案，在参议院被称之为“S.386”，都是一回事，并都由共同发起人麦克-李和贺锦丽两位参议员将其命名为：
《2019年高技能移民公平法案》
该项提案针对美国移民法做出的修改建议，主要是下面三个方面的内容：
1.  完全取消“职业移民”类别中的“国别配额”限制；
2.  适当增加（约加倍）家庭类移民的“国别配额”；
3.针对现行移民法中其他相关部分做出相应修改。
该法案于2019年2月7日由上面这位代表犹他州的名叫“麦克-李”的共和党参议员和代表加州的贺锦丽参议员同时在参众两院提出后，几经周折，最后于5个月之后的2019年7月10日，众院版本的“H.R.1044”提案以365票赞同、65票反对的压倒性优势，顺利通过了美国众议院的批准。同一内容的编号为“S.386”的参院版本，目前仍然在美国参议院里面等待着参议院对该项法案做出审核和表决。
目前，该法案还在参院的“专业委员会”的案头，尚未进入讨论和表决的程序。
这是一个已经被热搜了一年多的旧话题了，网上也早已有太多的专家论述和各种观点，我没想来蹭这个过气热度。但是，最近，有好几个朋友来问我，都希望听听我能对这个悬而未决一年多的移民法案发表一点自己的观点和看法。其中一位朋友还是从事美国政治研究的专家学者，所以这就是这篇文章的缘起——
下面我就来应邀聊一聊这个目前仍然在美国参议院的闷葫芦里酝酿之中的“S.386"：
去年的话题、今年的悬案。
由于这个话题比较复杂，涉及到很多背景知识。为了让大家能够“一文读懂S.386的前世今生”，也为了对那位学者朋友的尊重，有些概念就必须要解释一下。这就导致了本文长达近万字。为了方便大家的阅读，我将文章的内容分成了5个部分，这样或许读起来可能会轻松一点，条理也可能会相对集中：
第一部分：“S.386”的前世今生

第二部分：“国家配额”是什么
第三部分：“S.386”的具体内容
第四部分：“S.386"对世界影响
第五部分：“S.386"预测与结论
下面是正文——
第一部分：S.386的前世今生
首先，这个S.386法案，并不是一个新东西。这么说是有两方面的道理：
1.美国国会的法案编码是由众议院统一编号的。而美国的众议院是每两年换一届。所以，美国国会的法案编号也就成了每两年将重新开始一次！所以，不同届的美国国会在理论上就会有“S.386”这个相同编号的法案存在。所以，当我们说美国国会多少多少号法案的时候，最准确的说法应该是在前面加上一个“第几届国会”才能避免误解。
从这个意义上来说，这个S.386移民法案应该称之为“美国第116届国会之S.386法案”才最准确。
2.  “S.386”，除了这个程序上或编号技术上的原因而不是新东西以外，这个法案本身也不是一个“新东西”！相似内容的法案首见于美国国会的立法程序是2013年2月13日的“第113届国会之S.293法案”。该法案未能如愿之后第四年的2017年2月2日，类似的议案又被再次以“第115届国会之S.281法案”提交到立法程序中。
前面的两个法案未果又两年之后，换了届的美国国会由代表犹他州的麦克-李参议员与代表加州的贺锦丽参议员于2019年2月7日向“第116届国会”发起了第三次努力。而这次的编号为S.386的法案终于在发起的5个月后，以高票通过了民主党掌控的众议院的表决，目前进入了立法程序上的下一站：参议院。
根据美国的立法程序，该法案在参议院可能会被修改或变更，也可能会被添加或夹带一些其他相关甚至不相关的内容进去。总之，参院有两种结果：通过或不通过。
如果参院不通过的话，这个法案到此就结束了。虽然众院将来完全可以再次提出一个类似的法案从头再来，但是这个“第116届国会之S.386法案”就算寿终正寝了。我们纯粹从讨论的角度来假设参院不做任何修改地全票一致通过这个众院的S.386的话，最后的两院协同的法案还得送往白宫，由总统签字后才能最后成为法律。
美国总统在收到两院协调通过的法案后，至少有三种处置方式：签字批准使其成为正式的法律；拒绝签字使其被否决（veto）从而将其“打回”国会。此时国会或者可以通过再投票并以绝对多数（超过2/3）再次通过这个被总统拒签的法案，从而不再需要总统签字就可以直接成为法律，或者在明白无法获得绝大多数赞成票的情况下，主动翻篇放弃。
美国总统否决法案的程序上还有一个“第三种”的做法：不置可否地摆在那里做“冷处理”，而实际上相当于“否决”，这在立法程序上称之为“搁置”否决。尤其今年还是大选年，下一届国会选出来以后，一定会有其他更加重要的议事日程的！
所以，本文的第一个结论有了：
不论这个S.386是好是坏，至少目前离成为正式的法律还八字差两撇呢——参院和总统的认可，而这个法案目前还在参院的一个“专业委员会”手中评估。
第二部分：“国家配额”是什么？
这个“S.386”法案的具体内容到底是什么？简单地说，就是试图对美国现行的移民法做出下面三个方面的修改：
第一：取消职业类移民的年度国家配额；
第二：增加家庭类移民的年度国家配额；
第三：对移民法上其他相关方面的修改。
那么，问题来了：“国家配额”是个什么东西，为什么这么重要呢？
这里我们就需要介绍一点美国移民法上的几个基本概念，才能方便大家更好地理解这些修改的意义或效果有哪些：
“国家配额”，也可以称其为“国别配额”，是一种按照申请人的出生的国籍来计算某一个特定类别在当年度可以获准移民美国的数字上限。
美国移民法上对于移民美国的申请人分成三个大类：
1.职业类移民：需要由美国雇主为其所雇用或拟雇用的外籍员工提出移民申请，而且必须要经过美国劳工部的预先批准后，才能向美国移民局提出移民申请。而美国劳工部的这个批准程序称作“劳工证”，而办理“劳工证”的过程，就是所谓的“PERM”程序。
这个PERM的法定程序有两种人可以豁免：第一种人是“第一优先”的法定豁免，第二种人是“国家利益豁免”。这篇文章不是关于PERM或“第一优先”或“国家利益豁免”的类别及其要求，所以，这里点到为止，不深入讨论这些话题。但是，在美国移民法里面，把所有的“职业类移民”分成了5个“职业类别”（Employment Based或“EB”）：
1.第一优先，EB-1：包括“EB-1A”的“杰出人才”，“EB-1B”的“高级研究员或杰出教授”，以及“EB-1C”的“跨国公司高管”。
2.第二优先，EB-2：具有硕士以上“高级学历”者。
3.第三优先，EB-3：本科或两年以上经验的技术工人。
4.第四优先，EB-4：包括宗教人士在内的其他特殊职业类移民
5.第五优先，EB-5：这就是在中国名气最大的所谓的“EB-5”的来历——投资移民！
根据美国国会的授权，全世界每年能够以上面所有5大类的“职业类”移民方式进入美国的总人数有一个“全球限额”：不得超出14万人。这个14万人就是所谓的“世界配额”。如果当年度符合条件并提出移民申请的总人数超出了这个“世界配额”的时候，超出的人数就只能等到来年，使用下一个年度的“世界配额”才可以“进入”美国了。
这里的“进入”，之所以打了引号，是因为这是“法律意义”上的“接纳”（admission），是成为“永久居民”的法定程序，而不是实际意义上的“进入”（entry）美国国境。比如说，移民类的申请人已经在美国境内了，但是如果当年度的“配额”用完了，你就不能被“接纳”。此时，即便身在美国也不能“进入”美国，因此也就不会被批准颁发“绿卡”！
上面这个全球“职业类移民”可以获准“进入”美国的世界年度总人数限额的概念，非常重要，这就是美国移民法上的“配额”制度。而在这个“全球总量”限制的大框架之下，美国国会还将这个总的“世界配额”进一步做了细分。而这个细分数字有一个具体的掌控原则，即：
来自任何一个单独的国家的总人数不得超过当年度“世界配额”的7%，唯一的例外是印度居然实际上达到了约20%，几乎是任何一个国家的3倍！这一点也很重要，因为我们后面还会用到这些概念！
不管出于何种原因，世界上公认的第一个“国家级”的“梦”，应该还是“美国梦”。虽然与时俱进的“中国梦”是最近几年的新概念，且已经大有取而代之的大趋势了！但在那一天还没有完全到来之前，全球人民每年试图挤进美利坚的人数，在“职业类移民”整个大类上，是远远超出14万申请人这个总额的。这些人当中，尤其以来自印度和中国两个人口大国的主申请人最为突出！
那么，这些超出14万限额的当年度的申请人，就只好耐心等到下一个年度来占用明年的配额，来完成移民美国的最后程序了。这一来，明年的配额会在下一年刚刚启用之时就会很快被耗光，而后面的人就只有继续再等待下下一个年度的到来了……
依此类推，这个“寅吃卯粮”的恶性循环，就会把“下下一个年度”逐渐演化成了“下下下下下……一个年度了”——这就是“配额不足”导致的“排期”会变得越来越长。又由于在第二年的“世界配额”中，任何单一国家依然不能超过7%的占比，所以，来自特定移民大国的申请人等待绿卡的队伍也就会顺理成章地越来越长。目前对于中国人来说，在“职业类移民”的大类中，目前大约在3-5年的“排期等待”之间。
相比之下，印度，由于语言、文化、制度和历史等多方面的因素，在美国的高科技领域的员工人数占比远超中国和其他国家。美国每年的85,000名H-1B工作签证的75%以上都是被印度一个国家给包揽了！而几乎每一个H-1B员工最后都将不得不通过“职业类移民”走完美国“绿卡”的最后一步。可见，这么多年下来，印度籍的绿卡申请者超出了中国人多少倍！由此类推下来的印度人的“职业类移民”的排期等待的队伍有多长？！
目前，印度人在除了EB-5之外的大部分“职业类移民”的类别中，基本上都是中国人的排期的两倍以上——高达十年之久！
好在美国移民法上有这么个“国别配额”或者“国家配额”的特殊规定，每个国家的申请人只是跟自己的同胞在排队，与其他国家的海量申请人数的漫漫“排期”关系不大，是为“井水不犯河水”，各排各的队而已。但是，如果一旦没有了这个细分的“国家配额”的话，每个申请人就不是同自己的同胞在排队，而是面临全世界的竞争压力了！
第三部分：S.386的具体内容
这，就是S.386的要害所在——
S.386就是要取消这个“国家配额”，使得所有的人不受国家或国别的限制，全部混在一起排队，而唯一的标准就是“优先日”（Priority Date）也就是按照美国移民局收到每个移民申请的“收件日期”为排队的先后顺序。
这个规定，貌似公平，其实极其不公。原因至少有下面几点：
第一：这个法案名称虽然叫做“2019年高技能移民公平法案”，其实法案本身就不公平！这个法案的最大意图是“取消国家配额”，目的是让印度这样的职业类移民超级大国占用其他国家的年度指标。为了应景，虽然也把“家庭类”移民的“国别配额”做了一些点缀性的（提升到15%）调整，但却保留了下来。为什么不同时一道取消呢？可见“国别配额”还是有存在的合理性，可见这个S.386发起人的偏袒心！
第二：印度人在美国职业类移民中的国家年度配额目前的占有率已经是其他国家的3倍了，现在还要通过这个法案来取消“国家配额”的方式再让印度人可以更多地侵占其他国家的有限配额，这就更加不公平了！相当于在分一个大蛋糕的时候，本来是以“每家一块”的方式进行的，但现在将其改成了“先到先得”。如果一开始就是这种原则，倒也没啥好说的。但问题是在印度人已经有黑压压一大片围在这个“大蛋糕”的周边，虎视眈眈盯着这个蛋糕很多年了！这个时候中途突然来更改游戏规则，还称其为“公平法案”，真的公平吗？
第三：上面提到的那个美国全年度75%以上的H-1B工作签证都已经被印度一个国家给包揽了，如果我们假设：按照每一个H-1B持有者，都能够在1年以后得到雇主的资助并提出了移民申请，并且每一个这样的移民申请最终全部都能够获得了美国政府批准的话，那么理论上全美国目前处于绿卡已经批准但正在等待排期的所有外籍劳工的“职业类移民”申请人当中，印度人也应该至少占了75%以上！
可见，这个法案，如果成为法律的话，本来就已经压倒性地占有了美国职业移民世界总额的印度人，将基本上会“依法”和“合法”地垄断了职业类移民的所有类别和全球配额！
在这种某个或某些特定国家垄断了某些特定移民类别的这个前提下，取消现行的法定“国家配额”，就相当于把现在每个国家各走各道的“专用线”给撤掉，而改成了一条不分道的大马路，那种瞬间导致的拥堵现象，是每一个人都完全可以想象的了！
之所以会导致这种状况，是因为目前已经获得批准但是处于等待“排期”的印度人的总数远超世界上其他国家的总和很多。从这个意义上来说，目前的“国家配额”其实是对其他的国家起到了一个“地域保护”的作用——保护了这些国家的申请人不受诸如印度大军蜂拥而至的侵袭，而将他们限制在印度这个国家自己的“国家配额”的框架之内。可如果一旦放开，印度人超过75%的总量一下子就会把美国所有的年度“世界配额”在转眼之间就消耗尽了！
第四部分：“S.386"对世界影响
有人算过一笔账：如果S.386成为法律，每个国家的保护性“国家配额”被取消后，没有了“国别专用车道”的约束，现有的已经获得移民批准但在等待排期的印度人的“库存”人数这个单项，就会在未来的6-8年之间完全霸占了绝大部分的“职业类移民”的世界配额，而其他国家的“排期”也将会不可避免地因此而被推后10-12年！！！
难怪这个S.386法案是由“移民之声”（Immigration Voice）——印度人发起的一个游说机构这么多年来一直在孜孜不倦地力推的立法企图了呢！
在弱势状态下的式微的群体，就特别需要法律和政策的保护。这就是美国现行移民法中“世界配额”大类下细分的“国家配额”的最大好处：
虽然美国移民法上的这个“国家配额”的初衷是限制性的，但它客观上保护了那些弱小群体免受强大竞争对手的肆虐抢劫。一旦这种保护不在的时候，弱势群体和中小国家的移民申请人就只有好自为之地慢慢与庞大的印度基数来拼生命和熬时间了！
当然，任何事物都有正反两个方面。这个S.386对于中国人来说，也不是完全地一无是处。至少在这个法案提出的缓冲期内，中国人应该还是可以短暂收益的。
而中国人的最大收益在于“第五优先”！下面是详细的解释……
就像印度人几乎垄断了“职业类移民”的世界总数一样，中国人则完全彻底干干净净地垄断了美国移民法上的这个“第五优先”的全球总量。这个所谓的“职业类第五优先”，就是中国人几乎家喻户晓的“EB-5”——
投资移民！
在这个类别上，中国人在EB-5上的排期，由于受到美国移民法上的这个“国别配额”的限制或者说“歧视”，因为按照目前的进度，每年在EB-5项下“世界配额”一共只有1万个名额。就在这全球所有国家共享的这总数为一万个的EB-5年度名额当中，由于现行规定要求任何一个类别中任何一个国家不得占比超过7%，中国人每年只有700人能够获得EB-5移民配额实现移民。当然，这是指的“主申请人”，家庭成员没有计算在内。
正因为这个道理，中国大陆国籍的EB-5申请人，以前的排期基本上是8-10年甚至是“区域中心”的遥遥无期（Not Available）！最新的EB-5进度虽然有了大幅的改善，中国人的EB-5依旧有很多年的等待，仍然是5年以上的排期。这还没有包括EB-5类别的特别之处：拿到“有条件”的临时绿卡的两年以后，还得再过一个鬼门关——“去除限制条件”的第二次申请。EB-5从头到尾的整个过程下来，需要10年甚至更长的时间才能走完全部的流程！
如果这个S.386法案一旦通过的话，那么在没有了“国家配额”的限制或保护之下，这个每年一万人的“世界配额”基本上就成了“中华人民共和国”独家享有的“国家配额”了：所有的年度配额一下子就会被大批已经获得了美国移民局的批准但是一直在排期等待中的中国人立即抢先占用掉的！
所以，对于投资移民的中国出生的EB-5申请人来说，这个S.386就是一个天大的喜讯！因为我们在这个类别中，拥有着正如印度人在其他类别的“职业类移民”中的垄断优势一模一样！
第五部分：“S.386”预测与结论
如果我们以不带立场或私利的客观角度来看的话，目前的“国别”或“国家”配额的规定，总体上来说还是利大于弊的。它保护了弱小国家不受人口基数庞大且教育资源强大的国家的挤压，能够让所有人在“国别限制“这样一个比较合理公正的平台上来竞争移民美国的机会。体现了一种更高程度上的“公平”与“合理”的设计理念。
而且，目前的“国家配额”也与美国移民法上的原始立法意图相吻合：当初国会之所以要创立这么一个“世界配额”之下的“国家”细分规则，初衷就是为了保证美国社会和移民成分的“多元化”，而不至于让移民美国的机会被少数几个移民大国或人口大国独占或垄断。
美国的社会、政治和文化，都非常强调“多元化”，而这个移民法上的“国家配额”就是美国人“多元化”观念在移民法上的具体落实：
不仅美国移民法上用这么一个法律和制度的方式，确保了每个独立国家的民族、种族、文化、背景等在美国的社会中都得到均衡的代表和分布。美国的立法机构还担心有些欠发达或不发达国家与地区可能即便在这样的“国家配额”制度限制或保护下，也可能都不一定能够竞争得过条件和资源远超他们的那些大国，美国移民法上甚至还专门规定了这样一条更加“不可思议”的移民制度——抽签移民！
所谓的“抽签移民”，在美国移民法律上的准确表述叫做“多元化移民签证”（Diversity Visa）。这一个特别的类别是专门为那些“历史上”或“文化上”未能够在美国的社会中得到足够代表的国家和地区的人民设立的一种简单的移民渠道：
抽签——抽中就可以直接办理绿卡移民美国！
“多元化签证”项下的移民条件简单到几乎没有任何过多的要求：高中毕业，没有犯罪记录，网上登记报名后，由计算机随机抽取，抽中者就可以办理移民美国的手续了。而且，一人抽中，全家跟进。当然，这里的全家是特指中签人符合条件的配偶和未婚未成年子女。
这个“多元化”的移民签证存在的唯一目的，就是为了确保美国社会多元化的组成结构，从而不至于因为某些国家或地区由于教育水平或其他政治与经济等因素不能在美国社会构成中得到适当的体现和代表！
从这个意义上来说，S.386其实是在开“历史的倒车”了！
因为如果这个法案一旦通过，蜂拥而至的“职业类移民”大潮的头两年中，将主要是印度人和中国人。随后的8-10年当中，每年涌入美国的14万众的外籍劳工移民大军中，将会基本上都是印度人，如果不是清一色的印度人的话！这就违背了国会当初创立“世界配额”和“国家配额”的立法初衷，更不要说对于其他那些人口数量与教育资源等相对较弱的中小国家更是一种“显失公平”。
所以，自这个法案一年多前被提出以来，大部分的华人社区也是反对的声音一浪高过一浪，主要的原因就是虽然华人社区会在一开始的1·-2年的“缓冲期”内会成为仅次于印度的受益者，因为中国人是仅次于印度人的H-1B工作签证获得者。
但是，中国人在H-1B劳工队伍中的占比与印度人的75%的一统天下简直不可同日而语！更不用说这个法案一旦实施2年之后，将会有好几年的时间内基本上就全部是清一色的印度人的市场，并且目前的华人“职业类移民”的排期也将会因此而被推后10-12年！
正是因为这个原因，很多华人媒体和社区把这个S.386法案称之为美国移民法上的“新排华法案”——说的有点过激，因为这个法案只是印度人发起的一个只考虑如何解决印度人在美国“职业移民类别”中排期太长的现实问题，并不是美国主流社会的“排华”情节！
这个法案之所以得到了不少美国人的支持并能够如此高票地成功通过了美国众议院的表决而被送进了参议院，是有很多方面的因素决定的：
其中一个非常重要的原因就是：由于历史和文化等原因，印度人在美国的高科技大公司的员工队伍超出任何国家的占比，而且印度人在这些超级大公司的管理层的占比也超过任何国家的构成！这一切使得该法案在美国的商界，尤其是高科技公司和大型企业界的支持率较高。但是，这种以强大的声势欲以大欺小不顾他人的做法，确实显得吃相太难看了！
所谓人算不如天算！
两件事，导致了这个S.386法案目前依旧是前途未卜——
第一就是阴差阳错地赶上了这么个处处强调“美国优先”的非建制派政治黑马“川建国”同志！
第二就是莫名其妙地突然间来了这么个令世界恐慌失措无特效办法的新冠病毒全球大流行！
这两个根本“没想到”，给世界经济、国际政治，尤其是美国就业市场都带来了太多的“没料到”！虽然这个法案目前已经通过了众院的表决，但是在参院现在依然并没有什么实质性的动静。2020年2月份时，伊利诺伊州籍的迪克-德宾参议员提出了反对意见，虽然下面这位德宾参议员在三月份的时候与法案发起人麦克-李参议员已经就修正案达成了最后的协议，但其后也就没有了进一步的消息。
最近的一次“更新”是2020年3月26日，“国会研究服务社”提交了一份研究报告，指出了两点：1）S.386并不会改善现行法律下的排期问题；2）S.386如果实施的头两年内会实质性改善印度和中国目前的排期问题，但并没有长期效应！
十天前，2020年6月14日，参院办公厅对外表示：目前参院没有S.386的实质性立法讨论计划，更没有一个针对S.385法案的“表决”日程表。参院目前的所有精力集中在应对美国境内的新冠病毒疫情及其相关事宜上！
美国移民局今天也正式对外放风说：鉴于新冠病毒疫情所带来的旅行和移民限制，美国移民局的营收自三月份以来已经下降了50%。移民局已经向美国国会申请12亿美元的纾困拨款，以避免势在必行的大裁员：
“如果没有进一步的紧急拨款的话，移民局可能不得不要求70%的员工开始无薪休假！而这个大规模的休假可能会在移民局的现有预算耗尽的8月3日开始执行”！
美国移民局目前的经费紧缺状况必将给已经捉襟见肘的日常业务带来了负面的影响，一旦再有70%的移民局职员被迫开始“强制休假”的话，真不知道现在的申请处理日期将会被雪上加霜地推后多久了！
综上所述，现在距美国4年一度的总统大选仅剩下四个多月的时间，在当前美国新冠病毒似乎有再次抬头的第二波来袭之际，指望居家办公并需要保持社交距离的美国参议员们，能够在未来的2-3个月当中坐下来认真讨论这个S.386的想法，都可能有点不太切合实际。
而且，就算参院很快通过了这项法案，两院之间要达成一个协调的版本也需要时间！最后的两院版本送到白宫以后，您觉得在目前的博特出书门、奥巴马门、前安全助理撤诉门、欧盟贸易、德国撤军等等、等等众多之门的当下，这个法案会是川建国同志的当务之急吗？
更不要说在这一些列的“门”中“门”之外，还有包括金三、渔村、宝岛、第一阶段协议等等一系列的其他重大事项在川建国同志的记事簿上呢！
所以，本届国会的S.386法案在4个多月后的总统大选之前成为正式法律的大概率事件应该基本上不存在。而在大选之后，如果别人赢了咋回事我们不好猜测，但是如果是川建国同志连选连任了的话，这个法案的结局很有可能就是一声：呵呵、呵呵……了！
【后记：前天，2020年12月2日下午，美国参议院不仅出人意料地全票无异议通过了这个S.386法案，而且还在表决过程中添加了一系列的新的内容，甚至还增加了一个“第9条”——神州那啥党及其领导下的那啥军者不得通过职业类移民美国，从而使这个S.386在某种意义上成了“名副其实”的“新排华法案”了！如果您对刚刚通过的这个参院新版S.386的新增内容有兴趣的话，可以点击这里，跳转阅读我昨天的文章"S.386——美国华裔民主党人的种瓜得豆"】
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