译 者 | 曹植信 加州大学圣地亚哥分校本科； 李夏琳 清华大学法学本科
以美利坚合众国宪法和法律赋予我的总统权力，包括《移民和国籍法》(INA)、《美国法典》第8章第1101节和第3编第301节的规定，为了保护国家不受入境美国的外国人的恐怖活动的影响，特发布如下命令：(a) 美国的政策是保护其公民不受恐怖主义袭击，包括外国国民的袭击。与签证发放程序和美国难民收容计划 (USRAP) 相关的筛选和审查规程和程序，在发现可能从事、援助或支持恐怖主义行为的外国国民以及防止这些人进入美国方面发挥着关键作用。因此，美国需要改进与签证签发程序和USRAP相关的筛选和审查规程和程序。(b) 于2017年1月27日，为实施这一政策，我发布了第13769号行政命令 (保护国家免于外国恐怖分子的行政命令)。(i) 除其他行动外，第13769号行政命令禁止来自7个国家 (伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚和也门) 的某些外国人入境90天。这些国家已经被确认与恐怖主义有关并可能对美国造成安全威胁。具体而言，本行政命令暂停适用于《移民和国籍法》第217(a)(12)条和《美国法典》第8章第1187(a)(12)条所指或指定的国家，其中，国会限制：(A) 伊拉克或叙利亚的国民或最近居住在伊拉克或叙利亚的外国人使用免签证计划；(B) 被国务卿指定为支持恐怖主义国家的任何国家 (目前为伊朗、叙利亚和苏丹)，和(C) 由国土安全部部长与国务卿和国家情报总监磋商后指定为需要密切监视的任何其他国家。2016年，国土安全部部长根据与恐怖主义和国家安全相关的三个法定因素，将利比亚、索马里和也门列为在签发签证时，需要密切监视的国家：“(I) 外国人在该国或地区的存在是否增加了该外国人对美国国家安全构成较大威胁的可能性；(II) 外国恐怖主义组织在该国或地区是否有大量存在；和 (III) 该国家或地区是否为恐怖分子的避风港。此外，在美国和欧洲最近发生恐怖袭击后，国会议员对审查程序表示了关注。(ii)在处理本条第(b)(i)款所述的暂停入境，我根据宪法第二条和《国籍法》第212(f)条行使我的权力，该条在有关部分规定：“只要总统发现任何外国人或任何种类的外国人进入美国有害于美国的利益，他都可以宣布，并在他认为必要的期限内中止入境，并对所有作为移民或非移民的任何类别的外国人，或对外国人入境施加任何他认为适当的限制。”在上述宪法和法律的授权下，我确定在短短的90天之内，在审查现有筛查和审查程序的同时，来自七个已确定国家的某些外国人进入美国将损害美国的利益，这七个国家每个都受到恐怖主义的影响，损害了美国依靠正常的赴美旅游决策程序的能力。尽管如此，我还是允许国务卿和国土安全部部长在确定这样做符合国家利益的情况下，逐案批准豁免。(iii) 第13769号行政命令也将USRAP暂停120天。恐怖组织试图通过USRAP等难民项目渗透到几个国家。因此，我暂时中止了USRAP，等待审查筛选难民的程序。尽管如此，我还是允许国务卿和国土安全部部长在他们在确定符合国家利益的情况下，批准个案豁免。(iv) 第13769号行政命令没有为歧视任何特定宗教的成员提供依据。虽然上述行政命令允许优先处理受迫害的宗教少数群体成员提出的难民要求，但这一优先适用于来自每个国家的难民，包括那些伊斯兰教是少数宗教的国家的难民，也适用于某一宗教内的少数教派。这一命令并不是出于对任何宗教的敌意，而是为了保护宗教少数派——无论他们是谁，居住在哪里——根据他们所面临的特殊挑战和环境利用USRAP的能力。(c) 因诉讼而被推迟执行第13769号行政命令。最重要的是，法院暂时中止了对该命令关键条款的执行，法院的中止适用于全国，甚至适用于与美国没有任何事先或实质联系的外国公民。在2017年2月9日，美国第九巡回上诉法院拒绝在进一步司法程序的结果出来之前暂缓或缩小这类命令的适用范围，但却同时指出，“政治部门更有能力对暂停入境或接纳难民的范围作出适当区分”。(d) 根据《移民与国籍法》第217(a)(12)条所确认的国家的国民，需要在与我们的移民政策相关的方面进行额外的审查，因为这些国家的情况对美国构成了更严重的威胁。这些国家都是支持恐怖主义的国家，都受到恐怖主义组织的严重威胁，或者是有军事冲突的地区。上述任何情况都会削弱外国政府分享或确认寻求赴美的个人的重要信息的意愿或能力。此外，上述每个国家都有大量的恐怖组织及其成员，以及其他与这些组织有牵连的人，这就增加了恐怖分子或其支持者利用条件能够前往美国的可能性。最后，一旦来自这些国家的外国人获准进入美国，往往很难将他们驱逐出境，因为这些国家中有许多通常会推迟或拒绝签发旅行证件。(i) 伊朗。自1984年以来，伊朗一直被认定为支持恐怖主义的国家，并继续支持各种恐怖组织，包括真主党、哈马斯和伊拉克的恐怖组织。伊朗也支持本拉登，并允许本拉登通过伊朗向叙利亚和南亚运送资金和武装人员。伊朗在反恐方面不与美国合作。(ii)利比亚。利比亚是一个活跃的战区，其被国际公认的政府与在野派别之间充满敌意。在利比亚许多地方，安全和执法职能是由武装民兵而不是国家机构提供的。包括ISIS在内的暴力极端主义组织利用这些条件扩大了其在利比亚的存在。利比亚政府为美国的反恐努力提供了一些合作，但它无法确保数千英里的陆地和海上边界的安全，从而使武器、移民和外国恐怖分子得以非法流动。2014年，美国驻利比亚大使馆暂停了其业务。(iii) 索马里。索马里部分地区一直是恐怖分子的避风港。隶属于基地组织的恐怖组织青年党多年来一直在索马里活动，并继续在索马里境内和周边国家策划和发动行动。索马里的边界漏洞重重，大多数国家不承认索马里人的身份证件。索马里政府在一些反恐行动中与美国合作，但没有能力对恐怖嫌疑分子保持军事压力或进行调查。(iv) 苏丹。自从1993年以来，苏丹一直被认为是支持恐怖主义的国家，因为它支持包括真主党和哈马斯在内的国际恐怖组织。从历史上看，苏丹为基地组织和其他恐怖组织提供了会面和训练的安全避难所。尽管苏丹已经停止了对基地组织的支持，并与美国在反恐方面进行了一些合作，但基地组织和与ISIS有关的恐怖组织在苏丹仍活跃。(v) 叙利亚。自1979年以来，叙利亚一直被认为是支持恐怖主义的国家。叙利亚政府正在与ISIS和其他组织进行持续的军事冲突，以控制该国的部分地区。与此同时，叙利亚继续支持其他恐怖组织。它允许或鼓励极端分子通过其领土进入伊拉克。ISIS继续吸引外国武装分子前往叙利亚，并利用其在叙利亚的基地策划或鼓励在包括美国在内的全球各地发动袭击。2012年，美国驻叙利亚大使馆暂停了工作。叙利亚不与美国就反恐进行合作。(vi) 也门。也门现任政府和胡塞领导的反对派之间的冲突仍在继续。ISIS和另一个组织阿拉伯半岛的基地组织都利用这场冲突扩大了他们在也门的存在，并发动了数百次袭击。武器和其他材料通过也门漏洞丛生的边境走私，被用来资助阿拉伯半岛基地组织和其他恐怖活动。2015年，美国驻也门大使馆暂停运作，使馆工作人员被转移到国外。也门一直支持美国的反恐活动，但未能与美国充分合作。(f) 鉴于这六个国家的情况，在本行政命令第2章所要求的现行筛选和审查程序的评估完成之前，错误地允许这些国家之一的国民入境，使其得以实施恐怖主义行为或以其他方式损害美国的国家安全的风险高得令人无法接受。因此，在进行评估的同时，我要求伊朗、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚和也门的国民暂时停止入境，但应按照本行政命令第3条的规定，给予类型化的例外和个案豁免。(g) 伊拉克是一个特例。伊拉克的部分地区仍是活跃的战区。自2014年以来，ISIS一直对伊拉克北部和中部的重要地区具有主导影响力。尽管由于伊拉克政府和武装部队与美国领导的联盟一道作出的努力和牺牲，ISIS的主导影响力已大大减弱，但持续的冲突影响了伊拉克政府保护边界安全和查明伪造旅行证件的能力。然而，美国与伊拉克民选政府之间的密切合作关系、美国在伊拉克强大的外交存在、美国在伊拉克的大量驻军，以及伊拉克打击ISIS的承诺，都证明了对伊拉克采取不同的待遇是合理的。特别是伊拉克政府军队，他们通过战斗收复了此前被ISIS控制的一半以上领土，在与这个伊拉克和美国共同敌人的武装组织作战时，表现出了坚定的决心，赢得了持久的尊重。此外，自第13769号行政命令发布以来，伊拉克政府已明确采取步骤，加强旅行证件的审查、信息共享以及妥善处理受最终驱逐令约束的伊拉克国民。关于向伊拉克国民发放签证或允许伊拉克国民入境的决定应该受到额外的审查，以确定申请人是否与ISIS或其他恐怖组织有联系，或对国家安全或公共安全构成风险。(h) 近期的记录表明，通过我们的移民制度进入美国的一些人已证明对我们的国家安全构成威胁。自2001年以来，数百名在美国外出生的人在美国因与恐怖主义相关的犯罪而被定罪。他们不仅包括持签证合法入境的人，也包括以难民身份首次入境的人。例如，在2013年1月，两名于2009年以难民身份获准进入美国的伊拉克人，因多项与恐怖主义有关的罪行分别被判处40年和终身监禁。在2014年10月，一名作为儿童难民被带到美国并成为归化美国公民的索马里裔，因在俄勒冈州波特兰市一个拥挤的圣诞树点燃仪式上引爆炸弹、企图使用大规模毁灭性武器，被判处30年监禁。总检察长向我报告，目前有300多人以难民身份进入美国，是联邦调查局进行反恐调查的对象。(i) 鉴于上述情况，可能从事、援助或支持恐怖主义行为的外国国民进入美国仍然是一个需要密切关注的问题。根据第九巡回法院的观察，政治部门比法院更适合决定暂停USRAP的适当范围，并且为了避免花更多的时间进行诉讼，我将撤销第13769号行政命令，以本命令代之，本命令明确将那些引起司法关切的外国人类别排除在暂停入境人员的范围之外，并澄清或改进了对因某些其他问题受影响的外国人类别的处理办法。第2条。在审查期间暂停某些需要密切监视的国家的国民入境。(a) 国土安全部部长应与国务卿和国家情报局局长协商，进行世界范围的审查，以确定是否需要以及如果需要的话，哪些国家/地区需要其他信息来判定该国家/地区的国民根据INA（裁决）来申请签证、准入或其他利益（裁定），以此确定该个人不构成安全或公共安全威胁。国土安全部部长可能会得出结论，某些特定国家需要某些信息，即使不是每个国家都需要。(b) 国土安全部部长应与国务卿和国家情报局局长协商，向总统提交一份关于本节第(a)款所述全球审查结果的报告，包括国土安全部部长在本命令生效之日起20天内确定裁决每个国家公民入境所需要的信息，以及未提供充分信息的国家的名单。国土安全部部长应向国务卿、司法部长和国家情报总监提供一份报告副本。(c) 为了在本条第(a)款所述审查期间暂时减轻有关机构的调查负担，以确保适当的审查和最大利用可用资源的筛选和审查外国公民，以及确保制定适当的标准、防止外国恐怖主义分子渗透，我特此宣布，根据《国籍法》第212(f)条和第215(a)条，《美国法典》第8章第1182(f)条和第1185(a)条，不限制伊朗、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚和也门国民进入美国将损害美国的利益。因此，我指示从本命令生效之日起暂停这六个国家的国民入境美国90天，但根据本行政命令第3条和第12条规定的限制、弃权和例外的除外。(d) 在提交本条第(b)款所述的关于裁决各国公民是否准许入境所需信息的报告时，国务卿应要求所有未提供有关其国民信息的外国政府在通知后50天内开始提供该等信息。(e) 在本条第(d)款所述期间届满后，国土安全部长在与国务卿和司法部长协商后，应当向总统提交的国家推荐列表包含在总统公告禁止进入适当的类别的外国侨民的国家没有提供所请求的信息,直到他们这样做,直到国土安全部部长证实该国一个适当的计划,或通过其他手段充分共享信息。国务卿、司法部长或国土安全部部长也可以向总统提交他们建议对美国的安全或福利进行其他合法限制或限制的其他国家的名称。
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