摘要：全球化的发展让发达国家和发展中国家在国际分工体系中由于承担角色的不同而引发了新的矛盾，当前逆全球化风潮让中高端制造业向欧美国家回流，产业发展也面临供给侧成本、资源环境等多重挑战。粤港澳大湾区建设提出不仅可以提升新时期中国在全球价值链中的战略地位，还是新时期中国推动经济全球化发展的重大举措。粤港澳大湾区的发展无论对提升区域协同发展，亦或是推动港澳地区融入国家发展大局都有重大现实意义。


引言

时值改革开放40周年，粤港澳大湾区城市群建设引发各界高度关注。2015年3月，国家颁布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，首次提出要“深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区”；2016年3月，国家“十三五”规划又一次提出要“支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”；2017年3月，李克强总理在十二届全国人大五次会议上的《政府工作报告》中提出“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。”2017年7月，在习近平主席的见证下，国家发展改革委及粤港澳四方在港签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，明确了合作宗旨、合作目标，五项合作原则、七大重点合作领域，并确定协调及实施的体制机制安排，这是粤港澳大湾区建设又一重大实质性行动，显示大湾区城市群规划已经取得了十分重要的阶段性成果，标志着推进粤港澳大湾区国家战略部署上又迈出了坚实的一步。2017年10月党的十九大报告明确指出，港澳的发展与内地密切相关，“要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施”。可见，粤港澳大湾区发展不仅是为了应对逆全球化风潮对珠江三角洲的影响，解决全球量化紧缩时代下区域资本与人力资源短缺危机、竞争压力加剧的问题，也是中央支持港澳融入国家发展大局、促进内地和港澳地区经济文化交流，实现共荣发展的深度回归途径，其重要性也日渐趋增。

粤港澳大湾区作为继美国纽约湾区、美国旧金山湾区、日本东京湾区之后由我国着力打造的世界第四大湾区是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。世界银行曾有一份报告显示，全球经济总量中的60%来自港口海湾地带及其直接腹地。因此，粤港澳大湾区的未来发展前景势必像其他三大湾区一样，成为带动全球经济发展的重要增长极和引领技术变革的领头羊。在对比研究与其他三大湾区的优劣势之经验启示时，粤港澳大湾区与纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区有着明显的地域、人文、经济以及制度等特征，这在无形之中就已经要求我们对粤港澳大湾区开展研究时，需要注重社会主义制度和资本主义制度在融合过程中给大湾区发展带来哪些有利条件和不利因素。当前，粤港澳三地要发展区域经济社会一体化，形成内外联动的一个大整体，最主要的问题就是重塑经济地理格局，最需要解决的就是区域一体化发展与跨区域治理之间的协同管治问题。首先，区域一体化发展强调的并不是单一的融合区域性资源，而是体现在相互的战略合作、协同发展的相互转化和促进，从区域协同的激荡中寻找“全球定位”，在更深层次、更广范围与世界相连；第二，跨区域治理管治是粤港澳大湾区的难点，也是不同于纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区的独特亮点，以“一个国家、两种制度、三种货币、三个关税区、四个核心城市”的格局建立世界级城市群的粤港澳大湾区，其社会制度、人文差异、交通运输、协调管治、实施机制等问题更为复杂化；第三、粤港澳大湾区是从不同地理环境、不同体制机制中，集聚产业优势、打破贸易壁垒、提高区域竞争与协作、促进发展条件的平衡与协调的新规划、新战略，其建设的主要意义是协调和整合要素流动，集聚经济与协同创新，其工作重心是解决跨区域治理之间的管治机制，形成和完善区域经济发展的动力机制、关联机制和协调机制。最后，形成稳定的粤港澳大湾区管治机制的行政模式，以优越的制度保障、完善的区域协同、高端的资源配置实现跨区域联动发展。


二、粤港澳大湾区建设的战略意义

开放性发展思维，带来了大湾区蓬勃发展的新时代。今年正值改革开放40周年，推动粤港澳大湾区发展，不仅是国家打开对外开放全新局面的新篇章，更是新时代提升对外开放水平的重大举措，有着重要的战略意义。从经济发展规律来看，城市群是中国未来城市发展的重要方向，在经济全球化、市场化和政策引导的多重影响下，粤港澳大湾区建设不仅是国家特定发展条件下的时代任务，更是实现中国可持续经济发展、全面法治建设以及维护港澳地区繁荣稳定的有力保障。当前，粤港澳三地各自为政、自成体系，既没有发挥各自的独特优势，也缺少总体性规划实现联动发展。因此，推动粤港澳大湾区建设既是粤港澳三地自身发展的内在需要，也是完善国家区域战略版图、弥补南中国国家战略缺失的现实需要；同时，香港澳门作为中国面向世界的重要窗口，打造湾区经济也是国家借助香港澳门实施开放型经济新体制的重要探索，是支撑“一带一路”倡议实施、构建国家“双向”开放的重要平台；此外，这一战略还是香港澳门经济发展的新动力，对促进港澳繁荣稳定、促进港澳发展融入国家大局、提升港澳的全球竞争力都大有裨益。

（一）提升区域协同发展新战略的重要实践

在区域性城市化发展的图谱上，城市群无疑是最醒目的标识。当前，以城市群形式重构区域一体化发展蓝图，是主导区域空间形态的最高组织形式，是国家实现区域协同发展的重要举措。一方面，能够消除行政区域体制对区域经济一体化的障碍；另一方面，能够突破区域一体化联动融合发展瓶颈制约。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，要实施区域协调发展战略。近年来，国家依托城市群规划重塑了我国经济地理的版图，在拉动区域经济一体化发展的基础上重构了城市与区域的空间形态。国家发改委规划司副司长陈亚军表示，未来我国经济发展的空间布局或是：城市群聚集我国约70%左右的城市人口，剩余人口与地区将采取点状发展模式，形成积聚的空间布局形态。可见，城市群的发展已经作为我国未来发展的主体区。

当前，珠三角湾区城市群、长江城市群、京津冀城市群等规划相继完成，“十三五”规划纲要提出建设的19个城市群已于2017年相继完成。一方面，随着西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展的区域总体战略深入实施，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，充分发挥“四大板块”+“三大战略”的叠加效应，以重点经济区、经济带、城市群为支撑，以主要发展轴带为骨架，连接东中西贯通南北方的多中心网络化的区域开发总体框架正在逐步形成，我国区域一体化发展已经形成以沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。区域一体化发展正在塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、环境资源可承载的区域协调发展新局面；但另一方面，区域一体化发展过程中的区域分化、无序化开发痼疾依然存在，一亩三分地思维依旧没有打破，地区间恶性竞争、产业结构同质化、地区分割依旧很严重，越来越多的跨区域管治问题成为区域一体化发展的瓶颈，区域协调发展、区域协同治理既是治国理政的基本发展理念之一，又将成为我国未来区域发展面临的重大战略问题。因此，新时期我国区域协同发展的主要任务，就是以市场为主导打破行政区域规划限制，树立一体化发展意识，通过政府与市场的有机协同推进，形成动态促进区域协调发展的新体制机制，使落后地区补齐发展短板、发达地区克服瓶颈制约，关键领域“填平补齐”。

珠三角地区一直是支撑中国经济的核心区域之一，其借助香港澳门的国际窗口优势，以广州深圳为区域经济中心得到了较快的发展。作为珠三角的豪华扩大版和泛珠三角的浓缩精华版粤港澳大湾区有别于京津冀和长江经济带等其他国家层面的区域发展概念，粤港澳大湾区城市群的特点不仅在于其面向海洋、提升在国家经济发展和对外开放中的地位和功能，更重要的意义是应对区域内部发展过程中的种种挑战，在原有区域协同发展的基础上探索提升新战略，更好、更快地跨越“两制”束缚、加速粤港澳三地一体化发展融合。从当前正在研究制定的粤港澳大湾区城市群规划中可以发现，有两个特点明显突出：一是强调发展湾区经济，二是提出城市群建设，要以更大格局、更宽视野对区域战略版图进行的整体规划与优化完善。从区域协调发展的全局意义来说，湾区经济和城市群建设这两大定位对于实现港澳与内地、东中西部、自北往南三大城市群、国际国内两种空间的区域协调发展都具有重要意义。在港澳和内地协调发展方面，推动香港澳门向前发展，必须保持港澳与珠三角的合作，这不仅有利于提升香港澳门在国家经济发展和对外开放中的地位和作用，还能有效推动港澳与内地的协同协调融合发展；在带动东中西部协调发展方面，粤港澳大湾区内的科技力量先进、人力资源丰富、金融业、制造业都将成为东部实现创新发展、构建现代化经济体系的领头军，同时粤港澳大湾区的建设，还能有效带动珠江-西江经济带腹地发展，以此辐射中南、西南地区，有效推动我国区域经济实现东中西部协调发展；在助力京津冀、长三角、珠三角协调发展方面，粤港澳大湾区建设还能提升南方经济中心地位，与长三角、京津冀城市群呈三角布局，有效促进我国区域经济协同发展。此外，着力打造粤港澳大湾区世界级城市群的另一层战略价值，是推动粤港澳大湾区成为国家和全球连接的门户桥梁。从全球视野来看，粤港澳大湾区东接海峡西岸经济区和中国台湾，西到北部湾经济区，南连东南亚、南亚，北接长江经济带，提升粤港澳大湾区在泛珠江三角地区发展中的辐射带动能力，并形成辐射东南亚、南亚的重要经济带，以此推动区域经济有效利用国内、国际两种空间资源，实现国内、国外联动发展。

（二）提升新时期中国在全球价值链中的地位战略选择

发展是推动人类社会全面进步的根本动力，又是当今世界各国的首要主题、今日中国的主旋律。回顾世界发展规律史中可以发现：工业化推动了现代化，经济全球化促进了全球价值链。经济全球化经历了一个辩证演进过程，即从主要有利于资本和单方面受惠向既有利于资本又惠及东道国演进，从跨国公司主导全球资源配置向运用市场机制优化资源配置演进。受益于经济全球化的中国，随着国际垂直专业化分工体系的建立和发展，中国顺利成长为全球链中间品的最大供应国，中国经济也在顺利融入全球价值产业链中扮演了关键的“枢纽”角色。

在此过程中，中国对欧美发达国家来说，尽管经贸合作中“量”的感应度得到大幅度提升，但其“质”的影响力没有得到明显提升。对于新兴市场国家和发展中国家在内的其他地区而言，经贸合作中“量”的感应度和“质”影响力均有所提高。在三次产业中可以发现，在经济全球化进程中第一产业和第三产业并没有发生产生太大变化，只有第二产业伴随经济全球化进程的演进其感应度和影响力有明显增高趋势。研究表明，经济全球化的发展规律是由低级推向高级，这个过程完全受经济社会发展和市场经济发展规律所左右和支配的。从经济全球化发展规律来看，社会发展需要参与深度全球化，市场经济发展需要伴随经济全球化，经济全球化不仅有利于充分发挥市场潜力，加快了科技创新步伐促进了开放发展，还促进了世界多边贸易体制的形成，优化了全球范围内配置资源，促进了商品和资本自由流动，从而加快了国际贸易的增长速度。然而，全球化的发展并没有按照西方国家所划定的发展模式和发展轨道运行，尤其是在国际金融危机的拖累下，西方国家推进全球化的意愿逐渐减弱，反全球化思潮开始涌动，并逐渐升级为政治行动。从国家层面来看，全球化的发展让发达国家和发展中国家在国际分工体系中由于承担角色的不同而引发了新的矛盾；从民间层面来看，面对日益壮大的发展中国家，面对国际上不同国家间的发展不平衡，西方国内不同层次、群体间的收入分配不均、贫富差距日益加大，造成越来越多的人们开始质疑并抵制全球化。

“逆全球化”思潮凸显了少数资本主义国家主导的经济全球化所包含的深刻矛盾，暴露了西方国家社会矛盾不断加剧的现实以及西方民主政治的弊端。逆全球化思潮，不仅伴随着民粹主义影响越发转变为现实，更让一个完整的世界被分割成支离破碎的区域部分，最终只会导致世界回归到以民族国家为中心的重商主义时代。从目前来看，西方当前的所作所为是赤裸裸掠夺性资本主义，其结果只会导致各国之间依附性发展与全球不平等状况，也由此引发了当前盛行的贸易保护主义，强化了国家间的贸易壁垒，这些问题从当前的中美贸易冲突中足以证明。全球化是一个动态演化的进程，经过多轮扩张、博弈、萎缩与调整后，今天已经进入一个新的扩容与重构阶段。中国和世界许多国家一样，既是全球化的受益者，又是全球化的贡献者，这其中主要原因是中国一直在坚持不断地扩大对外开放。2018年是“十三五”规划实施第三年，进入新时代的中国处于艰巨的转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，面临去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的严峻挑战。党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。从当前的经济形势分析来看，中国经济资本积累到了临界点，边际收益接近于零，而技术进步又尚未转型为推动高质量发展的主要新动能。中国经济的增长模式仍属于粗放式数量型增长，主要依靠增加资本、劳动等生产要素的投入驱动，而非通过提高技术水平的创新驱动增长的效率型增长。同时，当今经济结构发展脱实向虚的趋势愈发明显，虚拟经济自我循环、过渡膨胀也与实体经济脱离等相关问题较为凸显，“中等收入陷阱”亟需依靠技术创新及产业转型升级来冲破“技术陷阱”。此外，逆全球化风潮也让中高端制造业向欧美国家回流，产业发展也面临供给侧成本、资源环境等多重挑战。在当前国内外形势严峻复杂的情况下，中国需要加大对外开放的力度，鼓励尖端的科研和技术人才脱颖而出的机制，高度国际化水平的对外开放平台，还需要优化区域经济合作的创新发展模式，构建更加国际化、开放型区域创新体系。而粤港澳大湾区内部的优势整合，正好具备上述条件，推动大湾区发展就能抓住全球价值链重构的机遇，扩大中国在参与全球治理以及国际事务中的影响力。

（三）对接“一带一路”重要支撑区

从世界经济发展轨迹中可以发现，推动人类社会经济发展的两大标志：工业革命和全球化背景下的“新科技革命”。15世纪至20世纪初，欧美国家曾以两次工业革命为支点，以金融、贸易和机械制造业为代表的传统产业为支柱，迅速带动了环大西洋贸易繁荣发展，催生了纽约大湾区。20世纪中期至21世纪初期，随着经济全球化趋势不断发展，以“信息技术”为主导的第三次科技革命迅速带动了环太平洋贸易繁荣发展，催生了旧金山湾区和东京湾区。当前，随着印度洋经济体崛起，尤其是伴随着中国对外开放的不断深化，粤港澳三地以扎实的经济基础、强劲的经济增长能力以及濒临南海、背靠中国大陆、面向东南亚的海上丝绸之路战略要冲地位，已经成长为我国唯一地处南海的主要经济核心区，同时还将成为“一带一路”建设重要支撑区和核心乏力点，引领环印度洋贸易圈的领头军。

“一带一路”建设作为世界经济一体化格局之下的中国体系，以秉持共商、共建、共享原则，高度投射构建新型国际关系引领合作共赢这一核心理念受到沿线各国的认可和支持。随着全球经济一体化进程不断加快，我国同世界各国的互联互动已经变得空前紧密，国内经济发展与国际社会经济联动效应已经渗透到经济发展的各个环节。与此同时，受全球经济发展格局深刻变化的影响，中国经济的比较优势也在发生着深刻变化，需要更加积极参与国际专业化分工和全球价值链体系，充分发挥我国的经济比较优势，引进国际高端技术，借鉴国际先进经验，运用国际资本来推动发展国际贸易，以此转型升级国内产业经济结构。尤其是发挥发挥大国经济比较优势，充分发展并提高制造业水平，全面提升在全球价值链中的位置，可以说变局时期中国经济正面临着进一步融入和引领全球化的多重挑战。习近平总书记强调，要“善于统筹国内国际两个大局，利用好国际国内两个市场、两种资源”。这就要求我们发展中国经济要加快构建更高水平的开放型经济新体制，优化对内对外布局，着力构建全方位、多层次的对外开放新格局。而粤港澳大湾区建设就是以构建开放型经济新体制为准则，以“互联互通”的理念建立新的合作机制，推动粤港澳大湾区不断走向深化，实现粤港澳三地“人流、物流、资金流、信息流”四要素自由流动。此外，粤港澳大湾区城市群的建设目标，不仅是成长为世界经济增长的重要引擎，还包括打造世界现代化国际化创新型城市和国际科技、产业创新中心，宜居宜业宜游的世界著名优质生活圈，以及全球经济发展最具活力的经济区。因此，大湾区可凭借其特殊的历史文化资源、独特的两制优势和区位背景优势，以及国际金融、国际贸易、航运、科技创新中心和全球制造业中心等功能，发挥好“一带一路”中21世纪海上丝绸之路的“新支点”功能。大湾区建设有助于中国经济更稳健持续增长，向内，可以拓展泛珠三角区域合作空间，推动区域协调开放。向外，可以以经贸合作为重点建设“一带一路”倡议的枢纽和经贸合作中心，加强与“一带一路”沿线国家合作，在陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局中发挥重要引擎作用。同时亦可在对外贸易、对外投资和国际合作等领域为全球经济增长提供持续新动力；另一方面，大湾区在完善国家治理体系、推进治理能力现代化和开放型经济新体制方面的探索，可以为全球治理体系改革和建设提供新动力，为促进形成更加公正合理的国家新秩序贡献中国智慧和方案，这也刚好符合国际社会期待中国在国际事务中发挥越来越重要的作用的美好愿望。

三、粤港澳大湾区的现状及主要存在问题

（一）粤港澳大湾区的经济概况

粤港澳大湾区由“9+2”城市组成，包括两个特别行政区 （香港和澳门）、两个副省级城市 （广州和深圳）以及7个地级城市（珠海、中山、东莞、江门、佛山、惠州、肇庆）。总面积约5.59万平方公里，常住人口约6958万（实际管辖人口或超8500万人），2017年GDP约10.0156万亿，全国占比1/8。

从近年国家统计局发布的权威数据来看，2001—2017年，粤港澳大湾区经济发展呈现出稳步增长趋势，即使在2008年国际金融危机的阴影笼罩下，其经济增速仍保持在7%以上。截止到2017年底，粤港澳大湾区城市群本地生产总值15134.2亿美元，实质增长7%，人均生产总值21750美元，空港旅客吞吐量20,169.1万人次，空港货邮吞吐量795.6万公吨，港口货柜吞吐量6648.0万标箱，第三产业占GDP比重65.6%，初步形成了以香港、澳门、广州、深圳为核心，珠江三角洲“二区九市”为主体区域的城市群。

大湾区主要城市第三产业占比高于全国平均水平，但湾区内第三产业发展程度存在较大差异。2017年，湾区第三产业增值比重为65.6%，其中香港第三产业比重92.2%，澳门第三产业比重93.4%，均已超过90%；广州第三产业比重70.9%，深圳第三产业比重58.6%，东莞第三产业比重52.3%，均已超过50%，这些城市已从工业经济发展向服务经济模式迈进；从对外出口占比来看，香港2017年以4972.9亿美元高居榜首，遥遥领先其他城市，占整个大湾区比重45.6%，深圳以2446.2亿美元排第二位，占整个大湾区比重22.4%，东莞以1039.7亿美元排第三位。从第二、第三产业分布来看，珠海、中山、江门则相对均匀；深圳2017年第一产业增加值18.54亿元，较去年增长52.8%，浮动比较大；第二产业增加值9266.83亿元，增长8.8%；第三产业增加值13153.02亿元，增长8.8%。同期香港本地生产总值26626.37亿港元，增长3.8%。肇庆、惠州、佛山三市在第二产业中的传统制造业上的发展优于第三产业现代服务业，这就为湾区产业转移提供了条件，也是城市间错位发展的基础。

（二）粤港澳大湾区建设主要存在的问题

1、不同行政体制让跨区域协同管治成为难题

相比于纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区的国家内部合作，粤港澳大湾区有着明显的特殊性。首先，香港澳门与广东省在体制机制、行政权力机构、行政权力等级结构、政府规划自主决策权力等方面都存在显著差异。这些差异衍生出来的经济制度、法律体系、行政体系是阻碍大湾区内部合作的主要障碍。一方面，香港澳门与广东在发展规划、行政程序等方面有着明显差别，港澳是资本主义制度，拥有高度自治权，受国家宏观经济干预程度较小，发展策略也主要以为经济发展和人口增长提供基本要素为主，更多偏向于特区城市规划设计，由此导致的粤港澳三地的决策机构和行政程式不同，难以找到合作的对接机构；另一方面，广东省是社会主义制度，宏观上主要对接国家制定的“十三五”规划，很多决策的制定都需要先汇报给国家并取得大力支持后，才可以推行实施，并且非政府组织的力量较为薄弱，限制了合作推进的效率和灵活性，由此产生的三地权力不同步、不协调问题，导致粤港澳合作难以有实质性发展。

其次，由于历史原因，港澳目前拥有独立的司法体系，不仅运作模式有很大差别，其司法公务人员的法律思维也有差异。香港的法律体系属于“海洋法系”，澳门是“大陆法系”，由此产生的司法判决和法律常规差异都会对粤港澳大湾区内部产生的法律事件判决产生影响。一方面，港澳的法院在处理法律事件时主要以港澳基本法为基础，在依据世界各地和港澳本地对法律事件的性质相似的判例作出分析后给予判决，其多数判决并没有成文法的形式。而内地法院的判决主要由法官依照宪法及立法精神作出判决，由此产生的法律差异给粤港澳大湾区发展带来极大挑战。另一方面，粤港澳三地的法律语言不同也给合作带来不少困难。香港当前以英文为主，澳门以葡文为主，尽管双方都在推行双语立法体系，但依然在一定程度上影响了双方的沟通，带来了交流的不便。

最后，粤港澳三地的法治化水平参差不齐，让原本缺失的法律基础与现行的法律存在冲突。从横向维度来说，目前粤港澳三地存在多种国际合作与多边合作的协定，尽管区域合作以宪法作为基础保障，基本法、WTO协定、CEPA协定及各种合作协议并存局面，但每个协定条款内容、保护水平及合作条文都不尽相同，整体性法律条文存在碎片化倾向，导致三地法治化水平高低不齐。从纵向维度来说，城市内部法治发展在立法权、执法权和司法权的形式上也存在冲突，缺乏立法先行的法治思维让粤港澳三地的“差序法治”格局愈演愈烈，这样导致的后果只会让粤港澳大湾区的法律基础更为薄弱，也会在一定程度上阻碍越湾区城市群的法治协同发展。

2、发展目标和利益诉求的差异给协调发展制造障碍

在当前逆全球化思潮涌动、贸易保护主义盛行的条件下，粤港澳大湾区跨境协调治理、跨境一体化合作非常重要。然而，重点也是难点。当前推动其发展的主要问题就是区域协调性不够强、跨境治理有难度。这一现象，不仅体现在同质化竞争严重，也存在发展目标不同、利益诉求差异、市场分割严重、行政封锁垄断等现象。

从发展理念的差异性来看，港澳的体制机制决定了市场经济与政府宏观调控的模式，既当下积极实行“不干预政策”，也是经济学家弗里德曼赞誉为“自由经济制度的堡垒”。在这一政策下，香港利用良好的经济制度环境，用了不到二十年时间，就从一个区域性国际金融中心演变成一个世界级的全球金融中心。与此同时，这种体制机制的弊端也决定了当市场失效、资本市场无法发挥功能、靠自身调节失灵的状况下，香港政府是不能对经济活动和市场发展起到指导和推动作用的，也就只能是所谓的“有限政府”。除此之外，现有的体制机制还导致港澳政府掣肘多、效率低等问题，多数决策无法有效落实实施，为港澳与内地合作造成了不同步、不匹配现象。而相比之下的内地政府则高度重视“政府”和“市场”的关系，不仅坚持“有效市场”与“有为政府”的有机统一，还把GDP增长列为政府领导班子与领导干部政绩考核的一项指标。在加之中央政府的深化改革决心和各种“五年计划”的政策实施，对我国经济持续健康发展，都具有十分重要的指导意义和带动作用。

从利益诉求的差异性来看，粤港澳三地因追求不同导致竞争也较为激烈，尤其是对纲领性文件落实不够或者过于注重利益归属问题，在空间上导致政策落地就相互争取，不落地就只上墙的局面。以共建金融合作区为例，当前两地政府对建立粤港澳金融市场试验区已达成共识，但珠海横琴岛和深圳前海地区都定位为金融合作区，其具体的方向、分工都还不明确，面临很多竞争甚至利益冲突的情况。同时，粤港澳三地的合作目前仅保持着政府对政府、企业对企业的合作，而政府和非政府组织之间却少有合作。尽管当前粤港澳已签署《大湾区框架协议》，要求三地在产业分工上要有错位发展，但从现有的城市经济功能定位来看，按照框架规划逻辑发展的趋势还不是很明显，更多的则表现出市场竞合的结果。

3、政治因素让港澳人士对融合发展有疑虑

“一国两制”是保持港澳繁荣发展的政治基础，没有“一国两制”的制度保障就没有港澳的国际金融中心、航运中心、贸易中心以及世界旅游休闲中心。从宏观层面来看，跨越“两制”的城市群建设，国际上虽有类似案例，但结合中国区域特色的研究还很缺乏，内地及港澳同胞对大湾区建设的战略意义还认识不足，这也是笔者拿出很大篇幅重点阐述大湾区意义建设的目的所在。从微观层面来看，据笔者走访及调研的港澳情况发现，目前部分香港居民仍然处在弥留政治因素阴霾中，没有认识到粤港澳大湾区的发展对香港来说能够带来什么，更担心粤港澳三地的融合发展会给自身生活带来巨变乃至“不方便”。这些问题从根源上来说，还是港澳人士对大湾区发展的重要意义理解不全面，仅从自身利益视角看待其发展。因此这也给制定粤港澳大湾区发展的高层带来了新的课题，即如何兼顾粤港澳大湾区决策的效率与港澳高度自治的融合问题。最后需要特别说明，粤港澳大湾区建设发展是要逐步实现港澳在政治上“两制”，经济、社会、文化和生态上“一制一体”，从这个视角出发我们需要特别注重粤港澳居民在生活方式上的差异，在下一步规划中有着重落实三地居民的利益保障。

四、提升粤港澳大湾区竞争力的政策建议

通过对粤港澳大湾区的战略意义及主要存在问题研究分析，可以发现，逆全球化时代背景、两制三区、利益诉求及发展目标差异作用下的湾区空间除了传统的区位空间的阻碍之外，在行政体制、经济制度、司法体系、文化体系等方面也存在短期内无法融合的鸿沟。市场化、国际化、开放化是粤港澳三地最显著的特征，也是推动其发展根本动力与合作基础。提升粤港澳大湾区国际竞争力的核心原则就是让市场化在资源配置中起主导作用，让国际化在世界竞争力中起推动作用，让开放化在对外合作中起引领作用。在大湾区整体规划、区域协调发展、司法体系融合、国际合作加深上，一方面，要发挥市场机制对其区域资源配置的自发调节作用，避免使用行政命令促进大湾区人流、物流、资金流、技术流、信息流等各类资源要素自由流动；另一方面，要充分利用港澳开放经济体及国际化优势，在实现经济稳健增长的基础上，积极推动粤港澳三地内部融合发展，寻求对外合作与区域协调发展的“中国模式”，引领打造中国经济增长和世界经济复苏的新增长极。

（一）创新体制机制，实现政策与区域经济一体化发展。粤港澳大湾区一体化发展的核心就是要改革现有的体制机制，它既是大湾区推动先前的政策问题，也是大湾区建设的实践问题。当前大湾区发展，跨制度、多中心既是机遇，也是挑战。

从制度创新层面来看，体制机制是大湾区建设的社会治理工具，决定着整个湾区公共资源的配置。推动现有的“行政异城”向未来的“经济社会人文同城”的目标，就必须深化改革到体制机制的每一个点，尤其是在政策沟通、资金融通、贸易畅通、人文相通的基础上，加强湾区内部的体制机制创新。当前，粤港澳三地各自为政，没有统一协调机构，要跨越两制的瓶颈发展区域一体化，笔者建议应尽快建立一个统筹粤港澳大湾区发展建设的独立机构，在粤港澳三地政府间各派专员负责统筹协调湾区经济发展中的重大问题，机构中心可下设金融、港口、法务、教育、科技、交通等专责事务局，同时建议粤港澳三地每年召开一次高层领导峰会，主要是统一发展意识，协调解决粤港澳大湾区城市群在经济发展股工程中面临的体制机制等深层次问题，此外还要定期召开三地司法、教育、港口、金融、科技、交通等部门对部门的联席会议，主要解决粤港澳大湾区内部经济发展面临的一般性经济协调问题，努力填补粤港澳三地在合作中的制度差异，尽快打破湾区内部的行政体制障碍。

从经济发展层面来看，区域一体化是粤港澳大湾区的发展目标，区域协调发展的快与慢检验着大湾区的发展成效。要实现区域协调发展，就必须消除湾区内部阻碍人流、物流、资金流、技术流、信息流等各类资源要素自由流动的体制机制障碍。笔者认为，湾区内部的区域协调发展并不是简单意义上的个别区域简单化平衡发展，而是建立多圈多核的经济区，以经济区为中心辐射联动周边城市一起发展，通过加深对各个城市之间的优势互补，共享各类生产资源要素，实现共同发展的目标。一方面，要以香港为中心，发挥其国际金融优势，加强港深政策协调和规划衔接，打造以“港深”为中心的粤港澳金融经济区；另一方面，充分发挥广东港、深圳港、香港港这三个世界级集装箱港口优势，以珠海港、东莞港等周边港口为支撑点，在现有的东西两岸物流格局中建设错位发展、三港联动多港助力的世界级港口群，进一步巩固香港港的国际航运中心地位，强化广州港、深圳港的国际门户枢纽港功能，优化港口布局，进一步提升粤港澳大湾区的港口群综合国际竞争力，进而提升整个珠江三角洲、港澳以及中国与东盟自贸区的整体影响力。

（二）整合三方发展目标和利益诉求，打造湾区命运共同体意识。利益是团结的力量。粤港澳大湾区发展的关键就是凝聚力量，团结发展。当前粤港澳三地，不仅有制度障碍，还有严重的“一亩三分地”思维。香港澳门处在资本主义体制下，其发展目标和利益诉求也与广东省大不相同。因此推动大湾区发展的关键就是打破行政体制障碍，在湾区内凝聚各城市内的政府、企业乃至所有公民的“合力”意识，共同努力走出本位主义的本体化思维，推动湾区命运共同体建设。

从发展目标及利益诉求来看，港澳三地各有不同。因此打造湾区命运共同体，最重要的就是把粤港澳大湾区和“一带一路”进行有效对接，充分利用港澳的国际化和开放经济体优势，在加强自贸试验区和港澳的合作，以此促进国际贸易交流、投资发展合作，同时积极对接TPP、TTIP、BIT等国际经贸合作新规则，逐步完善国际化、法治化、便利化的营商环境，推进对外开放与合作。尤其是在推进FTA框架下的双边国际合作产业园建设，发挥优势互补，推动湾区内部的基础设施互联互通，以此加强与“一带一路”沿线国家在基础设施上互联互通，资金、贸易、人文等领域交流合作。比如，调整商品贸易政策、关税政策（粤港澳有三个关税区）等对外贸管理体制，拓展香港自由港的政策和优势；再如，对现有的金融体制进行重大改革，推动人民币国际化、外汇自由兑换、港币和葡币在大湾区中自由流通，从而实现资金在大湾区中自由流通。

（三）讲好大湾区利好故事，打消部分港人对湾区融合的疑虑。因历史遗留问题，部分港人对湾区内融合发展的看法褒贬不一。推动大湾区发展，不仅要提高大湾区发展的“硬实力”，更要增强其“软实力”，不仅要对内讲好大湾区建设对港澳未来发展的美好前景，更要对外讲好大湾区对“一带一路”沿线国家也会带来发展新机遇。这要求我们充分利用各类媒介资源，大力宣传粤港澳大湾区建设的重要意义，告诉港澳同胞及“一带一路”沿线国家加强区域合作的重要性，提高国际社会对粤港澳大湾区发展的认识和理解。同时要不断加强粤港澳三地政府部门、学术界、媒体界、企业界和民间多层次间的沟通与交流，让大家逐步形成思想与行动的共识。通过联谊各方资源、各方渠道共同为讲好粤港澳大湾区建设发展的好故事，贡献力量，让大湾区的好故事既入脑、又入心，既深入人心、又打动人心。

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 来源：澎湃新闻
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