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作为一项应对全球新冠疫情的支持计划，世界银行和国际货币基金组织、七国集团及二十国集团财政部长会议支持以5月1日作为减债起始日，即从2020年5月1日开始，那些申请偿债宽限的国际开发协会（International Development Association，IDA）国家可以暂停偿还债务。虽然债务减免是国际社会应对疫情蔓延的一项共识，但分别作为传统债务治理主导者和当下全球债务重要债权人的中美两国在债务减免具体措施上存在明显分歧。这不仅反映了中美两国在全球债务治理理念上的差异，更是美国对华竞争战略转向的反映。以美国为首的西方国家正将减免发展中国家债务问题作为地缘政治手段对华施压。中国必须积极采取措施化解来自部分发展中国家和美国的双重政治压力。
一、问题的提出
博弈是指相互作用、相互影响的决策主体通过理性决策选择达到均衡的过程。作为国家间的一种互动方式，博弈双方的战略判断与战略选择是国家间关系的一种基本形态。从博弈的结果来看，主权国家间的战略博弈大致可分为竞争主导型与合作主导型。大国博弈的走向主要取决于参与方基于相对收益与绝对收益倾向的策略选择。在理性选择的基础上，如果博弈方倾向于追求绝对收益，博弈就会向着合作主导型的方向发展；反之，如果博弈方关注相对收益，更强调自身在权力结构体系中的地位变化，双方的利益关切往往会超越问题本身而无法协调。不仅如此，博弈方还会不断动员其他资源升级竞争力度，进一步扩展竞争性博弈的边界。当博弈方的着力点转向“压制、伤害以致消灭竞争对手”时，博弈就会走向对抗和冲突。进入21世纪以来，美国自身权力结构变化产生的“地位焦虑”超越了其对绝对收益的关注。特朗普执政后，随着中国影响力的上升，中美战略博弈的竞争性已成定局。
债务治理是中美两国战略博弈的一个缩影。在“一带一路”的国际发展合作实践中，中国政府综合运用优惠贷款、出口信贷、开发性金融、股权投资等方式积极为低收入国家提供发展融资，为沿线国家提供了大量、急需的发展资本，帮助其在基础设施建设等方面取得了长足性发展。发展融资规模的增加必然会提高债务存量，中国逐步成为“一带一路”国家的重要债权人，中国在全球债务治理中的作用和角色转换持续受到关注。在全球新冠疫情的影响下，发展中国家经济遭受重创，债务规模明显扩大，一些国家的债务偿还能力急速恶化。如何解决发展中国家的债务问题成为国际社会必须面对的问题。不同的融资和债务处理模式，反映了中美两个大国在全球债务治理中的战略博弈。
  主权债务是发展融资的伴生品。在中美战略竞争性博弈的背景下，国内外学者在全球债务治理问题上存在明显争论。国外学者在当下债务问题上的认识大概可分为两种观点：
第一种是“中国威胁论”。“中国威胁论”并不是一个新提法，但从债务出发宣扬“中国威胁论”是近两年西方学者出现的一个新论调。最早是印度学者在2017年提出了“债务外交陷阱”的概念（Debt-Trap Diplomacy），错误地认为中国在“一带一路”倡议下过度向外提供基础设施建设融资，是有意将南亚邻国拖入债务陷阱，并以斯里兰卡因难以偿还中国到期债务而将汉班托塔港出租给中国央企99年为主要依据。美国一些学者继承了“债务陷阱”的提法，并将其与中国“威胁”结合在一起，提出了债务威胁论，认为中国利用自身的经济和金融实力，主动向亟需资金的国家提供高利率贷款，并通过设置资产、商品、股权等担保和还款条件，在借款国无法还款的情况下，达到“攫取”借款国资产、“迫使”借款国追随中国、扩大中国军事存在等政治、经济、军事和战略的目的。一些反华言论从“债务威胁论”出发，认为发展中国家的发展融资及债务问题长期以来主要由国际金融机构、巴黎俱乐部国家及西方的金融机构主导，然而，随着中国在发展中国家中的融资规模和影响力的提升，全球发展融资领域已出现了双中心制（dual-centered system）。中国的发展融资理念和单边债务减免行为对美国主导的国际组织和多边减债倡议形成明显挑战。在美国看来，亚投行、中非发展基金、丝路基金等发展融资机构都是中国对全球现有的国际发展融资体系的“进攻性”政策。
第二种是对华遏制论。遏制论是威胁论的进一步政策延伸。随着中国经济的快速增长，中美关系逐渐从过去的合作互补走向更加明显的竞争态势，美国不止一次将中国视为“战略竞争者”，甚至是“经济侵略者”。美国在对华实施贸易打压的同时，也将中国的发展融资和主权债务作为对华遏制政策的实施对象。2018年特朗普对中国产品加征进口关税成为中美贸易争端的开端，美国不仅通过贸易出口管制限制本国的核心技术流通或扩散至目标国家，还通过投资安全审查限制其他国家的市场主体对本国技术行业的跨国并购。在此基础上，“脱钩论”成为对华遏制政策的主论调。脱钩论最早是由美国的一些媒体和智库提出的。2019年11月，美国智库“国家亚洲研究中心”在其发表的报告《部分脱钩：美国与中国经济竞争的新策略》中系统地阐释了这一观点，该观点认为中美全面“脱钩”的成本和代价太高，现阶段美国可采用“部分脱钩”的策略影响中国的发展。虽然“脱钩论”主要强调通过阻止美国的高新技术流向中国，延缓中国技术进步的步伐，但其外溢效应已经超越了经济技术领域延伸到发展领域。美国在国际发展领域主张与中国脱钩的前提是，美国认为中国的对外发展融资搭乘了西方国家债务治理的便车。几乎同一时间，新成立的美国国际开发金融公司（United States International Development Finance Corporation，USIDFC）强调中国在发展融资和债务治理中“利用”了发展中国家的法律漏洞，认为美国与中国在发展融资领域的竞争是不公平的，主张美国应该加强与中国在发展中国家的投资竞争。此次特朗普政府利用全球疫情的影响鼓动发展中国家集体向中国减债施压正是美国在债务领域对华实施战略遏制的进攻性举措。受此影响，中国的发展融资能力和参与全球债务治理的努力将会因此受到严重阻碍。
受全球新冠疫情影响，发展中国家的债务压力持续上升，债务国各行业的供应链正面临严峻的考验。美国借机将全球疫情对发展中国家的负面影响转移到中国，“脱钩论”开始从美国转移到发展中国家，一些债务国趁机提出不合理的债务削减诉求，甚至要求中国的一些外资企业从本国撤离，此次疫情或可能进一步加剧美国与中国的“脱钩”趋势。
针对西方的无端指责，中国的学术界认为，中国关于发展融资的方式为债务国的经济发展解决了融资难题。而发展中国家债务问题由来已久，并非出现在中国对外发展融资之后。从未来发展趋势来看，债务治理已经成为中美两国在发展中国家竞争影响力的重要领域，两国关于债务治理的分歧与争论将会持续存在。债务治理的复杂化不仅会对中国倡导的发展融资模式形成外部压力，也影响着发展中国家参与“一带一路”国际发展合作体系建设的态度与政策。
二、全球债务治理的演变及美国主导权地位的确立
全球债务治理是国际社会为解决债务清偿问题而建立债务管理、债务重组和债务减免等诸多方式的总和。它通过债务人与债权人的利益协调确立债务治理的国际规则和标准。除了债务人和债权人，联合国、国际货币基金组织、国际复兴开发银行、国际金融协会、巴黎俱乐部以及非政府组织等构成全球债务治理的行为主体。在债务问题的解决过程中，债务治理的方式选择与标准的确定是权力政治的产物。各债权国对发展中国家债务减免标准和减免方式的发言权往往成为判定该国影响力的重要指标。发展中国家将债务问题看作国际政治经济秩序不合理的重要表现，将债务减免与国际经济新秩序的建立和南北对话结合在一起。而作为债权人，发达国家在执行债务减免问题上往往采取差异性态度，甚至将债务及其减免看作其对发展中国家施加影响力、实现其对外战略的一种手段。
美国是全球发展融资的最早发起者，更是全球债务治理规则和标准的主要设计者。第二次世界大战后，为帮助欧洲恢复经济，通过马歇尔计划，美国开启了战后国际发展融资的进程。在欧洲国家的援助需求逐渐得到满足之后，世界其他欠发达国家对发展的需求成为美国对外援助的重点。美国国会根据“第四点计划”于1950年6月通过了《对外经济援助法案》（Foreign Economic Assistance Act）的第四节，即《国际开发法案》（Act for International Development），美国对落后国家和落后地区的发展融资计划正式启动。此后，发展融资成为鼓励私人投资、促进东道国经济发展和政治稳定并挫败共产主义威胁的重要手段。
   与发展融资相对应，主权债务也应运而生。应对债务问题一度成为美国构筑对外发展融资体系的重要内容。一方面美国主导并促成了80年代拉美的债务危机的解决，另一方面美国先后通过巴黎俱乐部、世界银行和IMF将债务重组和债务减免纳入全球债务治理体系的建设进程中，逐渐将美国的发展融资标准上升为国际制度规范。可以说，债务治理的全球化进程也是债务治理的美国化进程。美国债务治理的全球化使得美国利用其在美元霸权的先发优势，对全球债务重组和债务减免发号施令，也为其控制和影响发展中国家提供了极大的便利。
首先，美元的国际货币地位使美国在全球主权债务的初始形成中占据了主导。美元是一种主权货币，同时又作为最重要的国际货币在全球范围内流通。债务危机的发生往往与美元货币政策的调整相关。1976年牙买加体系形成后，美元依旧保持着商品定价、贸易结算和储备货币的地位，甚至赋予了美国可以不受他国和国际货币机制制衡与约束而自由发行美元的权利。全球经济对美元的依赖不仅没有削弱，反而得到进一步强化。美元成为事实上的信用货币，美元本位时代正式到来。在美元本位下，发展中国家的主权债务基本以美元计价为主。在债务危机之下，美元几乎是唯一能被国际社会所接受和认可的国际基准货币。这样，国际社会需要通过美国的全球流通为深受资金短缺困扰的发展中国家提供流动性支持。而美国的国家利益可以通过美元在全球的资本扩张得以实现。
发展中国家的数次债务危机均是由美国的货币政策直接促发的。但美元的主权化与资本的国际化是一对无法解决的矛盾，表现为美国的国家利益与国际利益的冲突。牙买加体系下，货币的主权性要优先于美元的国际货币职能：一方面，美元成为各国官方认可或事实上的关键国际货币，这赋予美国直接使用本币来开展大部分国际经济活动的自由，美国可以享有完全独立的货币政策权，从而单方面降低了参与国际经济活动的交易成本，有利于扩大其国际贸易和金融规模。另一方面，美元的货币锚地位等于承认美联储是全世界的中央银行，美国的货币政策可以影响甚至左右着其他国家的经济，其他国家只能被动接受美元政策调整所带来的各种影响。在美元主导的国际货币体系中，美元需求国与发行国之间形成的供需关系决定了国际经济格局的基本框架。美国经常利用其他国家对美元的依赖把国内经济调整的负担转嫁给债务国。在后布雷顿森林体系下，全球金融一体化进程开启。为鼓励对外私人投资，20世纪70年代欧美商业银行加大了对拉美地区的放贷规模，导致美元在拉美地区泛滥成灾。80年代，为应对国内通货膨胀，美国实行了高利率的紧缩性货币政策，从而带动了国际市场利率的上升，这种“负外部性”自然加重了发展中国家的债务负担，是拉美债务危机的直接促发因素。这也是美元的主权化与资本的国际化矛盾最赤裸裸的体现。
其次，美国是全球债务重组和减免规则的主要制定者。霸权国对国际社会的支配和控制不仅仅体现在硬实力中，更体现在“原则、规范、规则以及决策程序”中。美国的“债务人逻辑”使美国在全球债务治理中具有不同于他国的经济权力，这也构成了美国在全球债务治理中政治主导权的经济基础。这一权力集中体现在全球债务重组与减免规则的制定与执行中。
美国利用美元作为国际债务货币的优势地位，一手促成了债务危机，又一手主导了主权债务重组与债务减免的原则、准则和秩序，在全球债务治理中形成了“超级特权”。债务重组与债务减免是应对债务问题的两大基本手段。在当下的债务治理体系中，巴黎俱乐部、伦敦俱乐部以及IMF和世界银行是全球解决债务问题的主要机构。不管是巴黎俱乐部和伦敦俱乐部的债务重组，还是IMF与世界银行的重债穷国倡议，虽然债务问题的解决都是在多边层面上进行讨论和设计的，实际上都是美国主导下的产物。
在双边债务问题处理方面，早在1983年，美国就开始重新安排发展中国家的债务，实行债务资本化。继而在1985年10月9日，美国前财政部长詹姆斯·贝克（James Addison Baker）在世界银行与国际货币基金组织汉城年会上提出一项“美国关于发展中国家持续增长计划”，即贝克计划（Baker's Plan），内容是采取由发达国家增加贷款方式，支持发展中债务国家经济增长，从而解决其偿债问题。该计划主要是通过对债务国新增贷款，将原有债务的期限延长等措施来促进债务国的经济增长，同时要求债务国调整国内政策。贝克计划的实质在于通过债务重组推行美国主导的新自由主义经济政策。
为了弥补贝克计划的不足，1988年，日本提出了一项以减债为目的的“宫泽计划”，它把债务国可供选择的办法与降低利息结合在一起，其中“债券化”是这一计划债务减免的核心，即债务国将其部分债务“债券化”，并通过债务国外汇储备和出售国有资产收入的留置权作为本金的担保品。对余下的未经债券化的债务重新安排偿还期，包括多达5年的宽限期，在此期间利息支付可予以降低、中止甚至免除。但这一计划却因为触及了美国在债务治理中的主导权而遭到了美国的否决。在国际社会的压力下，1989年3月10日，美国新任财长尼古拉斯·布雷迪（Nicholas Brady）在“贝克计划”的基础上抛出了“减轻发展中国家债务计划”（Debt Relief Plan for Developing Countries），即“布雷迪计划”（Brady Plan），该计划承认国际债务问题是债务国偿还能力的危机，而并非暂时的资金周转失灵。该计划的提出表明了美国国际债务战略上的新变化。
在多边债务减免方面，美国主导的国际金融机构加强了在债务问题上的机制建设和制度规范。在美国的影响下，IMF支持巴黎俱乐部根据1994年12月那不勒斯条款（Naples Terms）采取更为有利的债务减免措施。在美国的支持下，国际货币基金组织和世界银行在1996年9月发起了重债穷国倡议（the HeavilyIndebted Poor Countries，HIPC），将债务减免纳入全球减贫框架中。作为重债穷国倡议的补充，2005年在八国集团财长峰会上，美国又提出一项多边减债倡议（Multilateral Debt Relief Initiative，MDRI），对部分重债国家提供100%的债务勾销。截至2011年7月，共计35个重债国家通过重债穷国倡议和多边减债计划获得了债务全部减免。
第三，美国通过债务治理制度安排控制和影响了发展中国家的政策选择。债务问题之所以能够成为美国全球治理的议程，根本原因在于债务治理存在非常强的附加效应。20世纪，美国通过拉美债务危机的应对实现了美国对发展中国家国内宏观经济政策的影响和控制。21世纪初，得益于发展中国家的经济恢复以及国际社会的减债努力，发展中国家的债务状况得到了较大改善。但同时，发展中国家的债务结构和融资格局发生了重大变化。在此之前，发展中国家的债务融资主要由国际金融组织、巴黎俱乐部国家及西方的金融机构主导。然而，随着新兴经济体的群体性崛起，这些国家正成为新的重要的国际融资来源，尤其是“一带一路”倡议提出以来，中国在发展中国家中的融资规模和影响力迅速提升，中国推进的基础设施建设融资成为发展中国家新增贷款的重要组成部分。这对传统国际债务治理体系尤其是西方国家在发展中国家的地位和影响力构成重要挑战，中国的发展融资成为国际社会特别是美国决策者关注的焦点。
美国将中国看作国际发展融资市场的战略竞争对手。通过推动全球债务治理实现国家战略目标成为此次特朗普政府攻击中国债务问题的重要目的。在全球疫情加重、发展中国家债务负担上升的背景下，美国通过炒作中国发展融资项目的债务风险，将债务问题的关注点转移至中国，在很大程度上提高了美国海外融资模式对发展中国家的吸引力。随着美国国际开发金融公司正式运营，美国在发展中国家的投资布局日益明显。这种“美国式”债务解决方案对中国的海外投资形成潜在压力。一旦国际社会认同了美国的债务解决模式，中国正在开展或筹划进程中的海外发展融资项目极有可能面临重新评估的风险。
三、中国在全球发展融资与债务治理中的地位与角色
美国的债务治理政策与中国在全球发展融资体系中的地位与角色紧密相关。过去的二三十年间，世界经济格局的发展变化对全球融资体系产生了深刻影响。传统的OECD成员国总体经济增长乏力，财政负担沉重，它们所主导的发展融资体系无法满足发展中国家日益增长的融资需求。与此同时，广大发展中国家尤其是新兴经济体在世界经济中的实力不断增强，为国际发展融资体系带来新的资源和革新动力。中国在全球发展融资体系中的地位也发生了深刻变化。
由于特殊的历史国情，中国一度是全球和地区性发展融资机构的主要借款国之一。借款国的地位决定了中国长期处于贷款既定规则的“接受者”地位。1995年，国务院开始改革对外援助工作，政府优惠贷款成为对外援助的一项重要工具。“一带一路”国际合作倡议启动以来，随着国家经济社会的飞速发展，中国逐渐积累了大量的外汇储备，为全球发展融资体系的供资能力明显上升，中国越来越以主权债权人的身份出现在国际借贷市场中。中国一方面通过本国的开发性金融机构对外开展投资合作，另一方面发起并组建了新的多边发展融资机构。
成立于1994年的国家开发银行通过改制成为全球最大的国别开发性融资机构，主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展战略服务。从1998年开始，国开行开始了从政策性银行到开发性银行的转变。2005年10月，国开行以担任新成立的上海合作组织银联体主席行为开端，大力开拓走出去业务，在上海合作组织框架内为合作项目提供融资支持和金融服务，促进成员国经济社会可持续发展。2007年6月，国开行成立中非发展基金，并迅速成为中国对外发展融资的主力军。2013年以来，国开行聚焦国际产能和装备制造合作，围绕基础设施互联互通、能源资源等合作领域开展融资业务。截至2018年国开行累计外币贷款折合2510亿美元，跨境人民币贷款957亿元，继续保持中国对外发展融资主力行地位。
为支持新兴经济体的互联互通基础设施建设，2013年3月由中国、巴西、俄罗斯、印度和南非签署成立金砖国家开发银行。这是中国发起的第一家由新兴经济体主导的发展融资机构。作为现有多边和区域金融机构的补充，这一机构主要为金砖国家及其他新兴经济体和发展中国家的基础设施建设和可持续发展项目提供贷款，促进全球增长与发展。为进一步解决“一带一路”基础设施建设的融资渠道问题，在中国的大力倡导下，亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank）于2016年1月16日正式投入运营。该机构向包括“一带一路”沿线国家在内的发展中国家的基础设施建设提供资金支持。从中亚的公路、铁路到东南亚的能源管道和电信网络，再到南亚、中东和非洲地区的海上运输航线，都是亚投行的贷款对象。作为亚投行的最大出资国，中国的发展诉求在一定程度上影响了亚投行的资金流向。
从国际发展融资规则和秩序角度分析，不管是国别开发银行还是新组建的国际发展融资机构，中国确已成为国际发展融资体系的建设者和参与者。
一方面，中国积极参与国际发展融资体系是传统发展融资体系的重要补充，其地位日益被国际社会所接受。近年来，国际社会远远满足不了发展中国家对发展融资的需求，中国国别开发银行对发展中国家提供的开发性融资，是现有开发性金融的重要补充。中国同印度、俄罗斯、巴西和南非等国共同出资筹建的金砖国家开发银行是金砖五国共同建立的金融资金池，是实现五国间基础设施互联互通的重要一步，自然得到五个主要参与国的全力支持。截至2019年，中国发起的亚投行的创始成员国达57个，在全球已经拥有102个会员国，除了大量发展中国家外，德国、英国、法国、意大利等欧洲发达国家也参与其中。
另一方面，作为全球发展融资领域的后起之秀，中国积极参与国际发展融资体系建设对西方发达国家主导的融资机制构成了明显挑战。这种挑战既体现在业务领域、供资能力和贷款条件方面，也体现在投票权和话语权等融资秩序层面中。
在业务层面，基础设施建设是中国式发展融资的主要对象。中国对外提供发展融资的最重要领域就是基础设施。不论是国开行还是亚洲基础设施投资银行，基础设施融资都占有相当大的比重。传统多边发展融资机构的重要业务领域也是基础设施融资，如亚开行，尽管基础设施只是该机构的对外投资业务的一类，但从贷款总额中可以看到，基础设施的比例占总投资额的60%，非洲开发银行的基础设施投资比例也高达58%，但是，世界银行的十大重点贷款领域并不包含基础设施。从供资能力上看，截至2018年末，国开行资产总额16.2万亿元，贷款余额11.68万亿元，是全球最大的开发性金融机构。亚投行的法定资本为1000亿美元，约为亚开行法定资本的2/3，这一规模已经相当可观，如果再加上通过债券发行等方式获得的融资，亚投行的贷款规模将会超过世界银行。中国的发展融资拓宽了发展中国家获取贷款的渠道，也就挤压了原有的多边融资机构的优质项目空间。从贷款条件上看，国开行和亚投行的信用评级主要受资本结构和成员国政府信誉的影响，中国政府承诺出资50%的比例给予亚投行相当高的政府信用，这使得亚投行可以提供更具有竞争力的贷款利率。
在融资秩序层面，中国构建的发展融资机构在一定程度上推动了现有的国际发展融资体系乃至全球金融体系向民主化、多元化方向发展。在治理结构上，中国支持的发展融资机构是以新兴经济体和发展中国家为主导的，西方国家的决策地位将受到严格限制。与世界银行的投票权不同，亚投行的投票权以基本票和加权票为基础，愿意出资50%的中国是第一大股东，印度排在中国之后，这与发达国家掌控投票权的发展融资机构形成了鲜明对比。与此同时，在发展融资的标准和原则方面，中国支持的发展融资机构更适用于发展中国家的经济建设。基于共同的发展遭遇和独特的发展道路，中国不仅不会借发展融资附加政治条件或干涉借款国的内部经济事务，还会根据借款国的发展现状制定和实施更具灵活性的贷款方案。
发展融资与债务治理紧密相关。当债务国难以偿还中国贷款时，中国通常会参照国际债务治理标准进行不同形式的债务再融资、债务重组或债务减免。
债务减免主要是针对发展中国家的无息贷款，这类贷款本身都有援助性质，主要面向的是非洲国家。非洲大陆国家在20世纪80年代和20世纪90年代陷入经济危机之时，中国在这些国家中的无息贷款中只有14％可以偿还。债务减免的最大力度就是债务免除，也称为债务注销。2000年，中国首次提出取消债务的承诺，当时仅包括非洲国家。之后，中国做出了包括非洲国家在内的七项债务免除承诺。中国的债务免除承诺通常承诺仅取消在特定年份到期的政府无息贷款的逾期部分，这部分贷款由中国商务部提供，是作为政府间经济技术合作协议的一部分。它们平均每笔贷款约1000万美元，占2000年至2018年中国对非洲贷款总额的5％左右。债务减免协议的达成主要是中国与债务国通过双边谈判进行的，但要遵循标准化程序，合格的国家才能申请取消，然后由中国财政部牵头的委员会与商务部的代表进行批准或拒绝。从2000年至2019年，中国至少取消了34亿美元债务，几乎完全是过期的无息贷款。尽管中国从未与巴黎俱乐部，世界银行和国际货币基金组织就其债务减免计划进行正式协调和谈判，但中国在21世纪初取消债务的时间大致与重债穷国倡议（HIPC）相一致。
债务重组，也称“重新安排”和“重新配置”，是在重新协商已支付（或部分已支付）贷款的条款（例如利率，宽限期，到期日或各种费用）。债务再融资是指发行新贷款以偿还旧贷款。由于符合债务注销资格的无息贷款仅占中国对非洲贷款的不到5％——大部分的债务解决需要通过重组和再融资。中国的贷款重组包括商业贷款、优惠贷款、出口买方信贷和供应商信贷。与仅由商务部提供的零利率小额贷款不同，这些贷款通常涉及更大的金额，并且可以有多种来源。例如，优惠贷款和优惠出口买方信贷由中国进出口银行提供，而供应商信贷由中国公司提供。另外，与国家发展援助的无息贷款不同，债务重组和再融资的资金是在债务市场上筹集的，债务国如果不偿还就会遭受信用损失。在2000年至2019年期间，中国作为债权国共重组了约75亿美元的贷款，仅安哥拉一国的再融资金额就达75亿美元。
但中国在全球性、地区性多边融资机构中的债务治理水平与其供资能力并不相称，中国在全球债务治理中所拥有的投票权和发言权也是十分有限。为保持既有的利益结构，发达国家尽可能避免对全球和区域性融资机构进行改革，也就不会接受来自中国的大规模注资。在现有国际发展融资机构改革不力，中国的地位和发言权难以出现实质性提高的情况下，为了提升自身在国际发展融资体系中的地位和发言权，中国更倾向于通过双边模式解决债务问题。
由此可见，中美两国在全球债务治理中的地位和角色存在明显差异。美国主张债务可持续性以及控制债务的使用流向，并使其成为当前全球债务治理体系的核心价值观。而中国则主张在确保债务可持续性的同时，推动“一带一路”国家经济社会环境的可持续发展，为传统由西方国家和国际金融机构主导的发展融资模式提供了新的重要替代方案。美国多次指责中国的“政府驱动型”发展融资破坏了债务的可持续性。在美国看来，基于任何形式的国家补贴和政府干预都将扭曲市场价格和损害资源的有效配置，而且会产生权力寻租式的政府腐败，因此坚决反对发展融资的政策性干预。中国自身的经济发展实践对这一模式提出了质疑：假如政府不愿意承担将经济引入国民不了解的全新领域的债务风险，由私人和企业组成的市场机制是否愿意并能够承担这种未知的投资风险？同时，中国国内开发性金融的改革和发展也证明，在适当条件下提高债务规模能够促进经济发展。
在全球新冠疫情影响下，中美关于发展融资和债务减免的主张进一步凸显了两国在全球债务治理格局中的地位与权力差异。
四、全球疫情下美国在债务治理问题上的主张及影响
全球新冠疫情暴发后，一些落后地区已经无法获得常规的基本卫生保障。很多经济水平落后的国家，其卫生系统相对脆弱，导致其民众极易受感染。疫情导致低收入国家财政收入下降，支出上升，财政赤字、债务问题进一步凸显，各国要求国际社会减债免债的诉求日益上升。
作为国际发展融资制度的创设者，美国历来在全球债务减免中发挥着决定性作用。在全球疫情影响下，美国从地缘政治角度出发，不断对中国施压，试图稀释中国在发展中国家的影响力，债务减免成为美国影响和塑造发展中国家政策的重要切入点。
（一）继续打造以美国国际开发金融公司为核心的新发展融资机制
特朗普一改上任之初要废除美国私人投资公司的念头，转而支持改组成立新的开发性金融机构——美国国际开发金融公司（United States International Development Finance Corporation，USIDFC），创新国家资本与私人资本的整合方式，打造了对发展中国家投融资的新模式。需要特别强调的是，自美国政府2018年决定启动机构改革程序后，历来对政府对外政策抱有成见的参众两院此次却对政府的发展融资方案几乎完全认同。经过一年多的筹备，2019年12月20日，特朗普授权成立的美国开发性金融机构正式投入运营，这是美国对冲“一带一路”互联互通建设的战略举措。
新冠疫情暴发后，美国极力渲染新冠疫情对发展中国家的经济冲击，并通过对外投资强化美国与这些国家的经济联系。2020年3月12日，美国国际开发金融公司董事会批准了8.81亿美元的融资和政治风险保险，用于满足非洲、印度太平洋和拉丁美洲的关键基础设施项目需求。31日，美国开发性金融机构又宣布向肯尼亚提供500万美元的新增贷款，通过改善农业供应链来加强该国的粮食安全。4月6日，美国又与其他15家经合组织成员国的发展融资机构（Development Finance Institutions，DFI）发表联合声明，宣布它们将共同应对发展中国家的COVID-19全球大流行。这些金融机构将通过增加市场流动性，为受新冠病毒和债务影响的私营部门提供融资支持，并促进对全球健康、安全和经济可持续性的新投资。
（二）支持发展中国家构筑债务减免“统一阵线”以联合对中国施压
一般而言，为避免债务国集体抗债和债权全面落空，作为发达债权国利益代表的巴黎俱乐部在应对债务削减时往往采取个案处理原则，通过与债务国的双边对话，逐一谈判，以达到阻挠债务国组成抗债集团的目的。但美国此次极力渲染全球疫情造成的经济冲击，在债务减免中极力兜售“债务陷阱论”“债务威胁论”和“债务责任论”等论调，建议债务国形成一条债务联合统一阵线与中国协商债务减免问题，利用发展中国家的债务困境，挑拨发展中国家与中国的债务债权关系。
在债务减免问题上，2018年，美国国际发展融资公司前总裁兼首席执行官雷·沃什伯恩（Ray W. Washburne）和众议员布拉德·谢尔曼（Brad Sherman）等人将矛头直指中国的发展融资政策，他们认为“国开行”“丝路基金”和“亚投行”等融资机制是导致发展中国家债务危机的“罪魁祸首”，污蔑中国的“一带一路”发展融资机制是中国有意制造的“债务陷阱”（Debt Trap）。在谢尔曼等人的影响下，美国将发展中国家长期存在的经济结构和债务问题全部归咎于中国。根据基尔世界经济研究所（Kiel）2019年的统计数据，中国债务占50个主要借款国外债的比重高达 40% 以上，目前中低收入和新兴市场国家共欠中国债务总额达3800亿美元。美国的华盛顿智库全球发展中心还在一项2018年的研究评估了被确定为潜在的“一带一路”借款人的68个国家的债务问题的可能性，该研究得出结论认为，根据已确定的与“一带一路”相关的项目贷款渠道，八个国家特别容易遭受债务困扰。在新冠疫情的持续影响下，美国保守派将“疫情中国责任论”与“债务威胁论”相连，认为中国在发展中国家的债务困境中负有“不可推卸的责任”，应该通过债务减免“赔偿”疫情给非洲带来的经济损失。美国国务卿迈克·蓬佩奥对非洲三国进行访问时不止一次告诫发展中国家“应警惕（中国）对外投资的空洞承诺，它们滋养了腐败和依赖”，“它们带来了一个风险，让非洲最需要、最渴望的繁荣、主权和进步难以实现”。在蓬佩奥等人的煽动下，3月底非洲国家财长会议希望债权人放弃2020年度债务利息。此后乌干达、坦桑尼亚等国提出呼吁减免本国债务。而加纳和尼日利亚更是以疫情为由直接要求中国加大减免力度。这说明，美国利用此次全球疫情的负面影响离间中非关系的目的已见成效。
（三）通过国际组织确立全球债务治理的“道德制高点”
美国历来在危机面前以“道德标兵”自居。新冠疫情暴发后，美国将中国和西方的债务政策进行歪曲对比，并以先前解决债务问题的“有功之臣”自居，凸显美国的“公平”与“公正”。2020年2月，美国国务卿蓬佩奥在结束非洲塞内加尔、安哥拉和埃塞俄比亚三国之行时在演讲中给解决非洲债务开出的“药方”是与美国建立紧密经济伙伴关系。由于美国并非发展中国家债务的主要债权人，美国利用“中立者”的身份提出债务减免更容易获得债务国的认同。疫情后非洲债务问题恶化，美国授意世界银行行长戴维·马尔帕斯（David Malpass）在发展委员会发表的讲话中强调，虽然疫情的影响是全球性的，但“这场危机可能对最贫困、最弱势的国家及其人民打击最大。”在新冠疫情波及的200多个国家和地区中，发达国家和新兴经济体的经济体系与卫生体系相对比较健全，在一定程度上可以通过内部调整消化危机带来的负面影响。但大多数发展中国家缺乏必要的资源和财政空间，难以采取规模足够大的政策方案来支持经济活动和战胜危机，人道危机风险上升，从而凸显了债务减免的必要性。
在此基础上，2020年3月25日，世界银行和国际货币基金组织向二十国集团发表了一份关于最贫穷国家债务减免的联合声明：号召所有官方双边债权国对请求债务延期的IDA国家（世界上最贫穷的国家）暂停偿债要求。世界银行同时邀请二十国集团领导人与世界银行和国际货币基金组织开展债务状况识别评估，并起草一份官方双边债权人全面行动的提议，以应对IDA国家的融资和债务减免需求。世界银行以优惠条件向成员国提供大规模的正净转移支付（positivenet transfers）以帮助IDA国家获得应对冠状病毒疫情挑战所需的紧急流动性。5月1日，有资格获得国际开发协会融资的国家正式开始暂停偿还债务。世界银行还呼吁私人债权人也参考世行条件参加该倡议。这样，美国通过国际金融组织的倡议确立了其在债务减免上的“道德制高点”。
（四）反对利用国际金融机构的援助偿还发展中国家的对华债务
债务可持续性（DebtSustainability）是美国和其他巴黎俱乐部成员长期遵循的债务减免标准，并一直将其作为债务减免的首要标准。在美国的主导下，国际货币基金组织和世界银行于2011年共同设计了低收入国家债务可持续性分析框架（Debt SustainabilityFramework for Low Income Countries，LIC-DSF），它使用综合指标（Composite Indicator，CI）来反映一国债务承载能力，以此确定向低收入国家提供非优惠性贷款的债务空间，目的是在解决低收入国家公共投资资金缺口的同时，降低主权债务危机爆发的风险。如果债务国的借款计划对债务可持续性构成重大风险，则须为减少风险而调整借款计划和财政计划，这正是该分析框架对债务规模的限制作用和对财政计划的调整作用。
但在主张对低收入国家进行债务减免的同时，美国财政部与世界银行和国际货币基金组织联合要求必须以中国减免债务为前提放宽有关国家的偿债期限，即那些与中国和西方国家存在债务交叉关系的低收入国需先与中国达成了双边债务减免协议，然后才转向国际货币基金组织提出债务减免诉求。这种先后顺序显然是一种债务政策的歧视。这种债务减免的附加措施并没有按照可持续性的标准对低收入国家的债务空间、债务承载能力和债务风险进行指标化。所以，将中国的债务处理作为对低收入国家减债和提供贷款的先决条件并非出于债务可持续性分析目的。
美国主张的债务解决政策围绕中美竞争关系展开，它不断将债务问题政治化并作为攻击中国的借口。在美国债务政策的影响下，受疫情影响的发展中国家将会不断提出债务减免的诉求。虽然，对于债务国而言，这是一种缓慢但可行的解决方法，但如果数十个国家同时向中国提出减免债务诉求，中国也将难以应对。同时，在中国影响力不断提升的背景下，美国借助发展中国家债务问题与中国开展经济竞争势必增加中国的地缘政治压力，中国将面临解决债务问题两难处境。
   综上所述，中美两国政治博弈的影响已经超越了债务问题本身对治理机制的内在需求。从这个意义上分析，围绕发展融资与债务治理，中国和美国在全球发展合作主导权问题上的冲突将会越来越激烈。
五、中国参与全球债务治理的具体措施
中美围绕债务治理的博弈体现了两国在战略层面的国际竞争。与传统的国际竞争不同，当今的国际竞争是规则的竞争，其是有序的、也是可控的。经过几十年的机制建设，中美两国的博弈在很大程度上已被镶嵌在规则体系和制度的约束中。美国在全球治理中的优势地位也决定了两国的竞争将体现在治理能力与治理水平中。治理规则是美国制度霸权的基础，更是美国主导国际秩序的优势所在。美国在治理层面与中国开展竞争一方面可以凸显其在全球治理体系中的引领地位，增强外交吸引力，另一方面可以分化中国与其他国家的经济合作，对与中国合作的国家造成“外压”之势。因此，美国此次借助债务问题一方面不断妖魔化中国的发展融资模式，不遗余力地渲染“债务威胁论”等论调，另一方面积极打造以美国国际开发金融公司为核心的新机制，推行美国主导的发展融资和债务治理规则，强化与发展中国家的经济合作。可见，全球债务治理体现的是传统债务治理国和新兴债权人在制度规范、治理模式和治理实践方面的博弈。
从前面的分析可以看出，不管是作为债权人的中国，还是债务方的发展中国家，在全球债务治理中都不处于优势地位。此次债务减免对中国的冲击最为明显。作为一项应对全球新冠疫情的支持计划，世界银行、国际货币基金组织理事会和七国集团及二十国集团财政部长会议支持以5月1日作为减债起始日，即从5月1日开始，那些申请偿债宽限的IDA国家可以暂停偿还债务。中国从发展中国家的立场出发，将债务减免视作与发展中国家合力抗击疫情冲击的重要举措。6月7日，中国外交部在积极参与20国集团暂缓债务偿还倡议的基础上，主动宣布77个中低收入国家暂停债务偿还。但仅仅暂停偿还债务无法从根本上解决债务问题。债务问题是全球经济长期不平衡发展积累的问题，这决定了债务治理是一个长期的过程，它不仅涉及到债务危机爆发后的债务重组与债务减免，还涉及到债务积累过程中的事前预警和事中管理。中国需要在常规化债务减免的基础上，充分利用全球疫情造成的窗口期，在债务问题上化整为零、双管齐下：一方面通过逐一谈判尽早确定债务减免的样板对象国，在减免量、减免标准和减免程序方面分阶段、分步骤实现本国与债务国的利益协调；另一方面，中国还需采取开放式债务治理模式，加强与其他发展合作平台的联系，强化债务治理规范和治理体系的建设，在债务的可持续性和发展的可持续性之间寻求平衡，为其他债权国的债务减免做出表率作用，从而树立良好的对外形象，进而在债务治理中建立与本国国力相称的话语地位。
首先，中国需要尽快将发展的可持续性作为确定双边债务减免的衡量标准。中国的债务减免政策可以参考世界银行和国际货币基金组织所发布的债务可持续性分析（Debt Sustainability Analysis，DSA）报告。债务可持续性评估与分析框架已经成为国际货币基金组织和世界银行的主要分析方法，国际开发协会（IDA）和非洲开发银行（AFDB）已利用可持续性分析框架（DebtSustainability Framework，DSF）来分配无偿援助资金，部分区域性金融组织也已同意采用债务可持续性框架。但债务可持续性标准更多地考虑债务水平的上限控制，而忽视了对适度债务理念的运用，中国需要将发展的可持续性作为债务减免的衡量指标，做好增量调控，增强债务国的未来偿债能力和意愿，形成潜在的良性循环。这不仅可以促进债务国的经济发展，还能降低中国的外债风险水平。
其次，积极参与全球债务治理机制的修订，通过治理规则的完善维护自身权利。如何建立债务可持续性与发展可持续性之间的有效联系，是中国参与国际债务治理的核心所在。美国对中国债务问题的“污名化”指责从根本上反映了中国在全球债务治理中的弱势地位。美国在20世纪正是通过债务危机在国际债务治理上确立了主导权。西方国家和国际金融机构以应对债务危机为契机，获得了在发展中国家尤其是非洲国家发展问题上的先发优势。当前全球债务治理体系既不能预防也不能解决发展中国家的债务危机，因此，必须在债务减免问题处理的过程中，将改革这一体系和建立有效的全球债务治理体系提上日程。
第三，针对债务问题的化解方式，建议将债务重组与债务减免相结合。债务重组主要是调整债务国的支付时间，对出现支付困难的债务期限、支付方式和利息等进行重新安排；债务减免则以减少和免除发展中国家的债务负担为目的。此次债务重组主要面向那些有经济偿还能力却因新冠疫情而发生产业链和资金链断裂的国家。债务减免可以参照发达国家的减债规模，针对不同的债务和债务国家进行设定。截至2020年3月30日，七国集团减免债务的总额为1148亿美元。针对那些债务金额量不大、失去偿还能力和与中国有传统友谊关系的国家可以进行直接债务减免。不同于西方国家重债穷国债务减免倡议，中国制定的直接减免对象应该以“一带一路”沿线重债国家为主。对那些债务金额较大、有经济偿还能力却不愿积极偿还的国家可以通过市场化运作，把原有国家间的债权债务关系转换至通过中间商进行商谈，也就是把债权打包卖给投资银行或其他金融机构。鉴于IMF和世界银行的债务可持续分析报告并没有涵盖所有“一带一路”沿线国家，中国可考虑在国家国际发展合作署下设立专门债务管理机构，与其他债权国协作，共同完成对“一带一路”国家的债务风险分析。
第四，通过债务减免逐一谈判确立债务减免的样板对象国。针对非洲国家联合施压中国减免债务的趋势，中国一方面需要充分考虑发展中国家的减债诉求，具体分析每一个债务国真实的减免诉求，可以考虑将严重遭受疫情冲击的尼日利亚、加纳或坦桑尼亚作为债务减免的试点，打造债务减免的样板国家；另一方面在减免量、减免标准和减免程序上考虑本国实力和预算开支情况，避免不切实际的债务减免行为。
最后，从长远来看，中国需要从此次疫情引发的债务危机中吸取教训，将债务治理的视角从事后债务减免转向事前风险评估和事中债务风险管理，处理好透明度、保密性和国家独立性的关系，形成系统的债务减免框架。
当前，疫情仍在全球蔓延，这对债权国来说仍是获得解决债务问题主动权的有利时机。中国需要充分利用此次疫情冲击产生的窗口期，将当前对中国等新兴融资者的指责和污名化攻击转向对传统债务治理体系的反思和质疑，以债务危机应对框架的完善和升级为契机，在债务减免标准制订中赢得主动，进而真正逐步提升我国在全球债务治理中的地位和话语权。
作者：王金强（上海对外经贸大学国际关系学系副教授）；黄梅波（上海对外经贸大学国际发展合作研究院院长，教授）。
原载于《东北亚论坛》，2020年第5期
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