藏在特朗普身后的“杀手”：为什么CFIUS让TikTok深陷困境？
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最近一周，TikTok一直处于舆论的风口浪尖。
继微软洽谈收购TikTok美国业务的传闻后，7月31日，美国总统特朗普表示，他将通过行政令来禁止TikTok在美国运营，并反对微软收购行为。8月2日，微软在官网声明中称，CEO纳德拉已经与特朗普通过电话，“准备继续讨论收购TikTok美国业务”。8月3日下午，特朗普在白宫对记者表示，TikTok必须在2020年9月15日前卖给美国公司，否则将强制关闭。
TikTok引发大量的话题讨论，图片来自网络
围绕“TikTok美国业务将被出售”反反复复的消息，引发了广泛的关注。但要清晰地了解TikTok今时今日遭遇的艰难困境，还必须首先了解一个美国机构——CFIUS。
CFIUS，是美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States）的简称。在很长一段时间内，它一直保持低调却又拥有举足轻重的地位。而近年来，美国政府对于中国出海企业的频繁打压，则让这个掌握生杀大权的机构逐渐露出水面。
CFIUS扩张史
过去四十多年间，CFIUS每一次权力扩张，几乎都跟美国对其经济主导地位的忧虑紧密相关。
六十年代，石油输出国组织（OPEC）成立，控制了石油定价权，让中东产油国家财政暴涨，促进对外投资，其中部分资金流向美国。为了解决外资投资风险问题，1974年，美国国会通过了《外国投资研究法案》。基于该法案，福特总统于第二年发布行政命令，CFIUS得以成立。
CFIUS最初的目的，是为了研究外来投资，并非权力机构。1976年，美国国会通过了《国际投资调查法案》，为CFIUS收集外国在美投资信息提供了法律基础。
八十年代，日本在半导体芯片领域后来居上，进入繁盛期，市场份额超越美国。来自日本的投资激起了美国政府的恐惧，尤其是富士通对于仙童半导体公司的收购提案。仙童创立于1957年，堪称硅谷“活化石”和“黄埔军校”，从这里走出了英特尔和AMD等公司的创始人。从六十年代开始，仙童公司连年亏损，由此经历了反复的倒卖，当时买家就是富士通。
仙童八“叛逆”，图片来自网络
为了抵御日本公司富士通对仙童的收购，美国成立了半导体行业协会（SIA），加大对政府部门的游说力度，将半导体行业与国家安全联系在一起。最终，上述收购计划流产。而日本半导体行业在美国的围堵之下，也慢慢失去了优势。
1988年，美国国会通过了《埃克森—佛罗里奥修正案》，规定外资并购若涉及到国家安全的相关产业，需要接受CFIUS的特别审查，而如果被认定为威胁到国家安全的并购，CFIUS将提请总统审查，总统有权阻止外资对美国企业的并购。
至此，CFIUS从一个仅负责收集和分析外国投资信息、研究的办事机构，转变成一个有权审查外国投资和辅助决策的机构。
时间来到新世纪。“911事件”之后，国家安全成为美国政府最大的政治正确。2007年6月，《外国投资与国家安全法》进一步拓宽了CFIUS的职权范围。自此形成了由CFIUS及其成员机构审查、总统采取行动、国会加以监督的一整套国家安全审查体系。凡是投资超过某家美国公司股权、投票控制权或可表决股权的10%，都有可能触发CFIUS的审查。
2008年，贝恩资本（Bain）计划联手华为，收购美国网络设备和安全系统厂商3Com公司，华为仅占股16.5%。3Com公司在中美都存在业务，有可能成为华为进入美国数据通信市场的跳板。但该计划遭到CFIUS的质疑和调查，原因是威胁“美国国家安全”。
早在十年前华为就深受CFIUS其害，图片来自网络
当时，面对CFIUS的指控，华为也无可奈何，只能寄希望于政治游说，3Com甚至考虑过放弃美国业务，但那样就失去了收购的意义，最终双方只能作罢，撤回申请。两年之后，相似的剧情再次上演。2010年，华为收购美国3Leaf Systems部分资产，尽管金额只有200万美元，但还是再次受到 CFIUS 的非难，该并购计划被迫放弃。
显而易见，CFIUS管得越来越宽了，大到军港国防，小到芯片通信，都被放到显微镜下。从六十年代对中东投资的警惕，到八十年代对日本半导体的封堵，再到新世纪对中国高新技术企业的围剿，CFIUS的拳头越来越重。
追杀令与回马枪
CFIUS权力的不断扩张，终于在2018年抵达了巅峰。
这一年8月13日，美国总统特朗普签署了《外国投资风险审查现代化法案》。虽然没有点破，但该法案被认为是专门针对中国和高新技术。
该法案拓宽了CFIUS的审查权限，在新兴技术和基础技术领域，加强了对涉及“对国家安全至关重要或可能至关重要的技术、组件或技术项目”的审查。审查对象也更加宽泛，此前触发审查的标准是投资者占股和投票权超过10%，但现在，只要在美国存在业务往来，可以接触“重大非公开技术信息”，或是拥有任何投票权，就可能成为被审查的理由。
除了让CFIUS实质权力扩大之外，当年法案还代表着一个重要的政治风向变化，即国会两党在外资问题上达成了共识。“国内外的观察者很少有人完全明白，这个法案的通过反映了立法部门对于行政部门管控外国资本的支持力度在大幅上升。为什么这么讲呢？因为2018年法案是国会两党真正意义上的共同努力——这非常少见。”哈里·布罗德曼这样表示，他曾任美国白宫经济委员会顾问，在九十年代担任CFIUS成员。
图注：近年来CFIUS审查数量变化趋势
仅在2018年, 已有蚂蚁金服收购MoneyGram、中青芯鑫收购Xcerra、中国重汽收购UQM等多起中国对美投资因CFIUS审查的原因而被迫终止。更严重的是，包括TikTok在内的多起已完成的收购遭遇“秋后算账”，被迫重新接受审查。
“在2018年CFIUS权力扩大之前，收购双方自愿进行通报申请，并非强制。但我通常都会建议投资者和收购方先获得审批再进行交易。因为CFIUS随时有权进行调查，有可能会强制命令拆分。没有提前申报的收购，都有可能在未来五年内被CFIUS杀个回马枪。”哈里·布罗德曼表示。
CFIUS权力扩大后，多次干涉中国企业；图片来自网络
2016年1月，昆仑集团成为Grindr股东，持股比例超过60%，第二年占股超过98%。Grindr是全球最大的同性社交软件，和TikTok一样，在欧美地区拥有广泛的用户。昆仑万维曾打算分拆Grindr上市，但遭到了CFIUS的阻挠，并以信息安全为理由叫停拆分。
2019年3月，CFIUS以“威胁美国国家安全”为由，要求昆仑万维出售Grindr。5月，昆仑万维与由财政部和司法部代表的美国政府签署《国家安全协议》，同意出售Grindr股权。今年3月6日，昆仑万维发布公告，完成了股权出售。
TikTok之劫
视线回到TikTok。
2017年5月，TikTok陆续登陆海外市场。同年11月，字节跳动用10亿美元收购了办公室位于上海的musical.ly。2018年8月，字节跳动将musical.ly并入TikTok。TikTok在全球范围内广受欢迎，累计下载量超过20亿次，美国用户的下载量达到1.65亿次。
意外的是，TikTok堪称成功的的历史并购，最终也成为其面对CFIUS的软肋。2019年10月6日，参议员Marco Rubio要求CFIUS审查字节跳动在2017年对musical.ly的收购是否合法。当年11月，CFIUS以国家安全为名开启了调查。
musical.ly的创办者是5个在上海工作的年轻人，包括后来留在TikTok的朱骏等。而根据2018年《外国投资风险审查现代化法案》新规，虽然musical.ly并非美国公司，但主要业务在美国市场，也需要向CFIUS提前报批。
同样是在11月，美国参议院要求TikTok出席听证会，TikTok拒绝出席。今年3月，参议院要求苹果公司和TikTok出席听证会，TikTok再次拒绝出席。与此同时，TikTok也在想尽各种办法进行补救，比如政治游说，建立透明度中心，但这些举措似乎对于CFIUS无效。
今年8月3日，字节跳动创始人、CEO张一鸣在发布全员信，简述了和CFIUS打交道的经历：
“近一年来，我们一直在积极配合CFIUS对我们2017年底收购musical.ly的项目进行的调查。尽管我们一再强调自己是一家私营企业，并且我们愿意采取更多的技术方案来消除顾虑，但CFIUS还是认定字节跳动必须出售TikTok美国业务。我们不认同这个决定，因为一直以来我们都坚持确保用户数据安全、平台中立性和透明度。考虑到当前的大环境，我们也必须面对CFIUS的决定和美国总统的行政命令，同时不放弃探索任何可能性。我们尝试与一家科技公司就合作方案做初步讨论，形成方案以确保TikTok能继续服务美国用户。”
图注：TikTok缺席美国听证会
剥离TikTok美国业务，这就是CFIUS给出的裁决方案。美国战略与国际研究中心科技专家詹姆斯·刘易斯曾表示，CFIUS是美国政府应对TikTok问题的杀招，除了CFIUS，总统还可以援引《国际紧急经济权力法》，下达行政命令封禁TikTok，或将TikTok母公司字节跳动列入实体清单。而法院面对国家安全层面的议题，更倾向于跟总统保持一致。“政府掌握着所有的牌……TikTok无法抵抗。”
说到法律层面的抗议，TikTok几乎没有什么选择的余地。美国法律授予CFIUS的权力包括，实质性的改变公司运营，否决并终止交易，强制性资产剥离等等。在确定没有提前申报的情况下，字节跳动在美国打官司基本没有任何胜算。这也是为什么，特朗普敢于警告，如果9月15日前TikTok未与美国公司达成交易，TikTok将在美国“关闭”。
至于直接退出美国市场，也绝非明智之举。TikTok跟华为的区别是，华为从未真正进入美国市场，而TikTok已经在短短两年时间内积累了上亿的美国用户。即便如此，当华为被美国列入实体清单，遭遇全球绞杀时，任正非的表态仍是：特朗普是一个伟大的总统，孟晚舟可能抓错了。而华为在当年的收购案被CFIUS否决时，同样只能选择沉默。这或许也将是TikTok的命运。
（本文作者：硅谷洞察特约记者Allen Gong；编辑：SV Insight）
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