新冠疫情与世界格局 | 借疫滥诉是破坏中美关系的“政治病毒”

自美国因新冠肺炎疫情进入紧急状态以来，已有美国公民、公司，甚至州总检察长以公职身份对中国政府提起十多起民事诉讼，要求中国“赔偿”新冠病毒给美国造成的损失。如果任由这种政治病毒蔓延下去，将对中美关系带来灾难性影响，并破坏正常的国际关系。

美国法院没有管辖权

美国《外国主权豁免法》是美国法院裁判外国是否享有豁免权的唯一法律依据。它采取有限豁免理论，规定了七种豁免例外情形。原告在上述滥诉案件中主要援引其中的商业行为例外、侵权例外和资助恐怖主义例外作为说服美国法院行使管辖权的理由。但这些理由均不成立。

第一，根据《外国主权豁免法》第1605条(a)款(2)项规定，美国法院以商业行为例外为由对外国行使管辖权，必须同时满足三个条件：一是涉诉行为系商业行为；二是原告的具体诉请“基于”该商业行为；三是涉诉行为与美国有足够的联系。缺一不可。但原告宣称的中国政府早期瞒报或故意掩盖疫情的行为显然是政府行为，并非商业行为。因为传染病的预警、公布等事项属于政府职权，私主体无权为之。即便如原告所称中国政府是为了经济利益采取瞒报行为，这种基于行为目的来判断商业行为也不符合《外国主权豁免法》的定义，因为该法以行为性质为标准来界定商业行为，而非行为目的或效果。

第二，《外国主权豁免法》第1605条(a)款(5)项规定的非商业侵权行为例外具有明确的领土要求，即它只针对发生在美国的侵权行为，且不能是行使自由裁量权的行为。但原告指称的被告关于新冠疫情的作为或不作为都是发生在中国境内的“自由裁量行为”，既不符合侵权豁免例外的地域要求，也不符合行为性质要求。

第三，对新冠病毒的来源问题，就连美国科学家也排除了人造的可能性。即便如原告诬称的新冠病毒是中国政府和军方制造的生物武器，美国法院也无法适用恐怖主义豁免例外。因为在新冠疫情暴发时，仅有朝鲜、伊朗、苏丹和叙利亚被美国国务院确定为资助恐怖主义的国家，中国不在该名单之列；原告直接在美国法院起诉中国，也不满足“穷尽救济要件”；原告指称的中国进行的恐怖主义行为也不属于“酷刑、司法外杀害、蓄意破坏航空器及劫持人质”中的任何一种。

违背国际法基本规则

美国法院的涉新冠诉讼违反了国际法上的国家主权原则、国家责任制度和国际损害责任制度。

第一，根据“平等者之间无管辖权”的古老法谚和现代国际法主权平等原则，任何主权国家不受他国的司法管辖。除非一国放弃管辖豁免，他国法院不得审理以该国国家、政府为被告或针对该国国家财产的案件。

第二，国家责任是国家对其国际不法行为应当承担的责任。而构成国际不法行为，必须满足特定的主客观要件，包括行为可归因于国家(归因性)，国家在行为中具有故意或者过失(过错性)，违背国家所承担的国际义务(违法性)等三个要件。对于新冠肺炎的国际大流行，中国除了没有实施国际不法行为这个客观事实以外，要证明中国对疫情的国际传播存在故意或者过失也没有客观依据，而源于自然界的病毒不能归因于任何特定社会或国家。因此，现有事实与法律不可能要求中国因新冠疫情承担国家责任。

第三，国际损害责任是国际法主体从事了某些国际法不加禁止的行为或活动，但对他国造成实际损害时所承担的法律责任。该制度目前只适用于环境保护、航空航天等有国际条约明确规定的领域，而公共卫生领域的国际条约并没有此等规定。由于新冠病毒的起源和传播的关键信息不明，无法证明是由中国或其所管辖的自然人和法人所导致，缺乏必要的诉因。而要证明中国防疫行为与他国损失之间存在法律上的因果关系也是不可能的，因为中国根据《国际卫生条例》及时、全面、持续地向国际社会分享了疫情信息，其他国家完全有机会采取有效措施控制新冠疫情的蔓延，但部分国家没有充分利用中国作出巨大牺牲争取的时间窗口采取有力措施加强防控，才导致疫情的全球大流行。

要做好打持久战的准备

既然此等滥诉没有任何国际法和国内法依据，为什么美国不断上演这种闹剧呢？这是美国特朗普政府抗疫失败、中美贸易摩擦、美国大选、特朗普政府奉行“美国优先”并把中国视为战略竞争对手等综合原因造成的。其目的也是多方面的，如少数律师蹭热点搞营销，部分政客转移美国抗疫不力的矛盾焦点，特朗普为谋求连任进行的竞选策略，特朗普政府污名化中国以消解我国国际形象，美国将中国作为战略竞争对手以后进行的政治操弄手段。

预判美国这些滥诉的不同结果，其对中美关系及国际关系的影响也截然不同。

第一，美国法院认定中国享有司法豁免权，驳回原告的起诉。这个结果有利于中美走向包容性竞争关系。

第二，美国国会通过修改《外国主权豁免法》，对部分涉新冠诉讼行使管辖权。为了解决美国法院管辖新冠诉讼的难题，已有部分美国国会议员在推动国会修改《外国主权豁免法》，重新定义主权豁免的保护范围，以便推进这些诉讼。在新冠疫情给美国经济造成灾难性影响和美国总统大选的特殊时期，不排除美国通过修改《外国主权豁免法》，为美国法院对上述滥诉行使管辖权扫清障碍。作为国际法的基本原则，主权平等意味着一国立法机构通过修改国内法剥夺外国的豁免权是将本国法凌驾在他国主权之上，是对国家主权原则的公然违反。中国有权采取必要的立法反制措施，这将对中美关系产生不利影响，进而影响全球治理体系的完善，因为这种立法对其他主权国家也构成潜在的威胁。

第三，美国法院通过司法审理程序，作出对中国不利的缺席判决。如果美国法院正式启动这些滥诉的审理程序，中国可通过外交途径严正交涉，或者通过“法庭之友意见书”等形式表明我国立场，尽管这些措施可能无法阻止美国法院作出对中国的不利判决。这种结果可能引发中国的司法反制措施，对中美关系带来灾难性影响。

第四，强制执行美国法院的判决。如果美国法院作出对中国的不利判决，我国可主张执行豁免，因为未经国家同意，不得对国家财产采取诉讼保全和强制执行措施已构成习惯国际法规则。假如美国强制执行我国国家财产，其行为当然构成国际不法行为，我国有权要求美国停止侵权、赔偿我国因此遭受的损失，直至采取国际法上认可的“反措施”，如冻结、扣押美国在中国的特定资产。这种结果可能导致中美关系“脱钩”或者非正常化，也从根本上破坏了国际法的生成逻辑和运行环境，导致以规则为基础的全球化的终结，或者走向其他形式的全球化。

因此，我国需要做好持久战的思想准备和制度供给，综合外交途径与法律手段，兼顾个案应对与制度建设，在这些诉讼的不同阶段采取有针对性的不同应对方法，同时利用世卫组织就新冠疫情开展全面独立调查的机会加强国际合作，就一定能够战胜美国这种通过法律包装的政治病毒，让美国这些滥诉成为国际法治发展史上为人不齿的闹剧。

（作者为武汉大学国际法研究所所长、教授）