中国地方官的“刚需”到底是什么？

✪ 张彬熊万胜 | 华东理工大学

来源:《文化纵横》微信：whzh_21bcr

【导读】改革开放以来，中国的地方政府在经济发展中起到了极大的作用。那么，地方政府为什么要那么积极地发展经济？当前存在两种主流的解释视角：“为增长而竞争”的视角认为地方经济增长是财政分权体制下地方政府间横向竞争的结果，“为自主而发展”的视角则认为是各层级地方政府围绕地方自主性进行纵向博弈的结果。本文评述了这两种观点的解释力与局限，并提出一种全新的理解地方政府行为动机的视角：“内向性发展”。该视角强调，地方政府发展经济的核心动力是为了解决本辖区行政或社会系统内部的问题，地方经济发展可以理解成是实现地方治理整体目标的一个手段。文章进而指出，中国从地方到国家的发展，其实都具有高度的内向性，或者说某种和平性：从最初的“救亡图存”到改革开放后的“贫穷不是社会主义”，中国的发展动力指向的都是民族与国家的自我持存。这一点与以向外掠夺、竞争为驱动力的西方发展模式有着本质区别。

本文原发表于《社会科学》2019年第1期，文章仅代表作者观点，供诸君思考。

中国改革开放以来的经济奇迹与地方政府（广义上包括了基层政权组织）的作用是分不开的，这是各界的共识。但如何解释这种作用的发挥机制却是众说纷纭，这些观点中的核心部分可以归纳为两种视角：

第一，“为增长而竞争”的视角，强调在财政分权的体制环境中，众多政府之间的横向竞争极大地激发了地方政府发展地方经济的动力。

第二种视角可以名之为“为自主而发展”，它基于这样一个事实：在一个权力高度集中的体制中，下级政府也处于和上级乃至中央政府的纵向关系中，这种纵向关系本身主要是权力性而非权利性的，即政府间纵向关系中存在着很大的可供讨价还价的博弈空间，这就为地方政府预留了自主性空间。这种地方自主性的核心内涵是地方政府主要领导在干部系统中的地位和当地政府在政府体系中的地位。在一种“有为才能有位”的逻辑下，地方政府为了建构自身的自主性空间，将做强做大地方经济作为巩固自身地位的手段。

这两种理解视角突出了地方政府积极展开对外竞争的形象，但事实却未必尽然。既有的解释突出了地方政府间的关系，忽视了“地方”的内部结构，尤其是忽视了地方政府和辖区社会系统之间的互动关系。如果我们从地方政府和辖区社会系统的关系来理解发展，就会触及到另一个对于地方来说具有根本性意义的问题：

治理和发展的关系是什么？地方政府对于辖区社会系统的承诺不仅仅是发展经济，也包括了治理一方。治理目标对于地方政府领导人来说，其意义不应该是次于发展目标的，发展是硬道理，但稳定是压倒一切的。那么，发展经济的动力与地方治理的目标之间是什么关系，是地方治理服务于经济发展，还是经济发展服务于地方治理？

地方政府具有发展经济的职责和能力，这并非中国所特有，但中国的各级政府均采取了一种政经合一体制来实现经济的发展，这是具有中国特色的。无论是企业所有制改革之前政府直接创办和经营企业，还是企业所有制改革后政府开始经营开发区和城市，中国政府的政经合一体制无疑都在其中发挥着主导性的功能。我们该如何理解这种特殊的发展体制呢？“为增长而竞争”的解释框架有这样一种倾向：把这种政经合一体制看成了一种“实体”，以至于将地方政府看成了“公司”或者“厂商”。这无疑是过于极端了。“为自主而发展”的解释框架批判了这种极端的立场，回归地方政府的政府属性，将发展经济理解成是地方政府创造地方自主性的一种手段，而不是本性。然而，通过纵向的讨价还价创造出地方自主性真的就是“目的”本身吗？实际上，这很可能也只是外来观察者的另一种执念。那么，一种可以平衡理论美感与经验复杂性的地方政府行为的理想化“目的”到底是什么？

对此，本文基于政府内部治理与经济发展的关系提出了内向性发展的视角。该视角认为在政府间的竞争关系之外，一定还存在着更为基本的原初性的经济发展动力，也就是地方政府“治理一方”的责任。这种动力从传统社会延续到现在，并将走向未来。

▍“为增长而竞争”?

地方政经合一体制的收缩和瓦解早就开始了。社队企业时期的队办企业在农村改革以后就萎缩，大队或者村范围内的企业主要是村办企业或者私营企业；继而，在市场经济的竞争中，集体企业纷纷改制，乡镇或者县级政府通过创办工业区来发展经济；然后县级政府又将县域内的工业区进行统一管理，房地产业又在城关镇率先发展，树立了工业区经济在县域经济体系中的垄断地位；现在的趋势是县域经济也在萎缩，地级市乃至更高层次的地方政府逐渐成为地方经济主要推手；通过高度集中的财权，中央政府也增强了影响地方经济发展的能力。地方政府，尤其是县级及以下层级的地方政府被要求转变政府职能，投入更多的精力到社会治理中。这就形成了一种经济发展权向上收缩，社会治理权责下沉的全国性态势，发展和治理的权责出现了分离。

比如，乡镇企业的异军突起曾经是中国农村经济最大的亮点，现在，在国家的政策导向中，乡镇一级的政府职能被要求转向“三公”———公共管理、公共安全和公共服务，治理导向正在取代发展导向。即使是更高层次的地方政府也在被要求淡化GDP中心主义。中组部出台的“四不”规定极大地降低了GDP的考核权重。比如，山东省对所属地方政府的千分制考核中，GDP指标的权重由60分降为25分，城镇化质量、粮食产量、教育、医疗等关乎民生的考核指标权重显著增加。旧的解释框架依赖于地方政经合一体制的完整性，依赖于地方政府直接经营地方资源和直接推动企业发展的能力，它对于上世纪的发展经验有着比较好的解释能力，随着地方政经合一体制的收缩和瓦解，既有框架的解释效力下降，很有必要形成新的解释框架。

▍“为自主而发展”?

如果说发展经济不是中国地方政府的本性，那么，创造相对于上级控制的地方自主性是否就是一种本性呢？从常理出发，地方社会共同体具有追求自主的倾向，在西方政治体制中，它体现为自治权，并被纳入宪制中。在中国的中央集权体制中，并不存在这种作为宪制的地方治权。因此，在学者中有一种寻找地方自治权的功能替代品的努力，这是“地方自主性”这个概念的一个使命。然而，在一个存在了两千年的大一统的中央集权体制中，中央国家已经发展出了极为成熟的对付这种独立自主倾向的体制机制。更何况，即使是乡镇一级政府的主官都必须异地任职，且平均任期只有两年左右，追求地方自主性真的会成为地方主官的重要考量吗？进而言之，发展经济的成效与这种追求之间又有什么关系？

从常理出发，地方自主性、发展经济的成效与官员升迁三者之间如果是正相关的关系，“地方主官为了提升地方自主性努力发展经济”这种假设才可能成立，这种行为也才是可以持续的，但实际未必如此。官员晋升锦标赛理论就讨论了这个问题，有研究表明职位升迁与地方经济绩效显著关联，因此相信官员的“晋升锦标赛”是中国经济增长的主要动力。确实，官员晋升锦标赛作为隐藏在政治体制之下的一种潜在机制，会在一段时间内主导整个政治系统的运作。但如果将锦标赛理论直接用于官员晋升问题不仅将该问题简单化了，也忽视了政治系统本身的复杂性；因为官员晋升不仅仅是一个晋升的标准问题，更关系到整个政治体制的理念、特点和时势。另外，影响官员的晋升因素除了经济指标以外，还与关系、政策照顾（如学历、民族等）等因素有关，因此晋升锦标赛也可以是晋升资格赛。最为关键的是，支撑晋升锦标赛的官员晋升与经济绩效之间的关联性本身也备受质疑。如果发展经济的成效都不一定能够带来晋升，扩张本地的地方自主性的努力与升迁的关系就更加难以成立了。因此，即使这种追求自主性的倾向确实存在，也不应该被看成主要因素。

近年来，一度出现的官员“怠政”或者“懒政”的现象也对旧的解释框架形成了检验。在强力反腐的过程中，党内政治生活强化，政府过程加速制度化，官员通过发展经济来升官发财的门径徒然变窄，在这个过程中出现了“怠政”或“懒政”的现象。这与“为增长而竞争”的解释框架是吻合的，这个框架内在地承认官员都是经济人，发展经济的目的是为了自利，既然难以自利，所以就懈怠了。但是人们很快就发现，也许普通干部是懈怠了，但没有证据表明主要领导干部也懈怠了。事实上，在空前繁复的纪律控制下，地方政府依然在努力地发展地方经济，依然在努力地完善社会治理。这种现象对于“为自主而发展”的解释框架也是一个挑战，因为，正在强化的纪律控制显然是严重地削弱了地方政府、各个部门以及大小干部的自主性空间。

总之，经济发展的绩效既不一定带来升官发财，也不一定带来地方自主性，发展地方经济就好像是地方政府及其领导干部的一种“刚性需求”或者“天然使命”，是无条件地必须要做的事情。在很大程度上，我们其实无需为它另找动机。

真正有意义的问题是，这种“刚性需求”到底是什么？

▍内向性发展：从地方社会内部确立发展的动力之源

事实上，地方政府及其领导干部的“刚性需求”只能是维持地方行政系统的运转以及地方社会系统的基本秩序，或者说是“治理一方”。治理一方的主要内涵与我国县级财力保障机制的保障目标是基本一致的，这个目标曾经是“保工资、保运转”，2013年后转变成“保工资、保运转、保民生”。此外，在问责制度越来越强化的今天，“保稳定”和“保工资、保运转、保民生”这“四保”一起构成了地方政府和地方领导的四项“刚性需求”。为了满足这些刚性需求，地方政府广泛地创造财源———包括推动本地经济发展———成为必要的手段。由于这些刚性需求所要解决的问题都出自地方行政系统和社会系统的内部，因此，这样一种发展观也可以称为“内向性发展”。

之所以把这种必保的“刚性需求”建构成地方政府发展经济的首要动力，一个重要的经验依据是，中国的县乡级的地方政府普遍面临着巨大的财政压力，以至于中央政府不得不建立县级基本财力保障机制来缓解这一压力。

这种“刚性需求”还有另外一个特点：它是地方群众、地方领导和上级政府三方都能接受的目标，因此具有一种适应未来社会变迁的稳定性。在中央集权体制下，一种可以持续存在的目标必须是上上下下都能接受的，最好也是周边地区能接受的，它指向和谐而不是竞争。相比较而言，“为增长而竞争”的框架假定基层和地方干部都是自利的经济人，发展经济有助于他们升官发财，只不过刚好也有助于宏观经济的发展，但是这种动机必然地和人民群众的利益发生冲突。

我们从决策层对于社会主要矛盾的表述中也可以发现中国的整体发展动力的内向性，在中国共产党的十九大以前和此后，对于社会主义主要矛盾的表述都是对于社会内部矛盾的表述。为了解决这样的主要矛盾，必须推动包括经济发展在内的社会发展。因此，经济发展可以被看成是国家治理或者地方治理的一种方式。

这种强调发展目标内向性的视角本质上是强调治理导向和发展导向之间具有相容性。所谓保稳定、保工资、保运转和保民生，其实就是实现地方治理的基本目标。思考治理导向和发展导向的关系，需要在宏观的“治国理政”或者“治理一方”的意义来理解治理，而不能在狭义的仅仅属于上层建筑构造的“社会治理”或者西方的“善治”的意义上来理解治理。宏观的治理本质上是政府的国家自主性的体现，是国家或者地方国家超越利益集团的利益实现整体目标的能力和实践。如果在这个意义上来理解治理，那么就更容易看到治理和发展之间的相容性。实际上，“发展型政府”理论的提出也是为了理解这种东方式的社会发展现象。西方学者面对东亚国家或地区的经济发展现象时，看到了政府对经济发展过程的有效介入，这种介入并不是掠夺之手，而是扶助之手。在特定的儒家责任伦理中，帮助人民安居乐业是国家的天然责任。

▍结语：为治理而发展

本文认为地方经济的发展呈现出“为治理而发展”的内向性发展特征。这里的内向性是相对于外向性的竞争而言的，也就是说地方政府主要领导努力发展地方经济不是为了与别人竞争来实现自身职位的晋升，而是为了满足地方政府内部的治理需求。简言之，与“为增长而竞争”和“为自主而发展”这两个外向性的解释框架不同，本文认为地方经济的发展逻辑是内向性的“为治理而发展”。

在本文的问题意识中，不仅仅试图对地方经济增长给出一个新的解释，也意图为整个中国的经济发展现象寻找一种新的解释方向。自从被动地进入全球化时代以来，中国的发展动力都是高度内向的，是为了解决自己内部的问题而努力发展，从最初的“救亡图存”到改革以后的“贫穷不是社会主义”，这些理念指向的都是我们这个民族和国家的自我持存。正因为如此，所谓“和平崛起”才是可能的。一直以来，我们对于地方发展和国家发展的解释存在冲突，对于地方发展强调它们是为了对外竞争而发展，对于国家发展又突出我们的和平性。本文试图提出的看法是，无论地方还是国家，我们的发展都具有高度的内向性，或者说某种和平性。

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