美国对来自中国的医疗物资态度复杂：短期内离不开，甚至豁免部分产品关税，中长期策略上，又试图摆脱对中国的依赖。
今年3月以来，新冠疫情严重的美国大量从中国进口医疗防护物资，在医疗供应链上依赖中国。而在中长期战略上，美国却悄然改变对华态度，试图逐渐摆脱对中国的依赖，以实现“供应链安全”。
今年一二月份，中国疫情严重时，美国政府尚未收紧医疗物资出口。2月，美国出口中国的口罩相比往年平均水平增长了16倍，呼吸机出口量较1月增长了8倍，是去年同期水平的近3倍，一定程度上消耗了美国医疗防护物资的库存。
到了3月，疫情在美国爆发（至今已有超过180万人感染，死亡人数超过10万），美国医疗物资需求随着疫情数字节节攀升，面对巨大缺口，各州政府、医疗机构开始想尽方法进口医疗物资。
而在医疗物资供应链上对中国的依赖，也引起美国政策界的重视。
除了特朗普主导的白宫，美国国会也在医疗供应链问题上悄然调整对华策略。白宫可能因为特朗普的情绪而朝令夕改，国会的立法思路则更为稳定。
美国国会必须面对两个问题：一是中美贸易战加剧了疫情中进口医疗物资的困难；二是从医疗供应链来看，美国开始寻求降低对中国的依赖，范围超过了眼下紧缺的防疫物资，扩展到美国常备的药物以及药物生产原料。
美国医疗物资需求激增，贸易政策却帮倒忙
2020年第一季度的进出口数据显示，美国进口的8大类112种医疗物资数量在3月反弹上升。其中，防疫检测器材和物资（Test Kits/Instruments）的涨幅较大，反映了随疫情爆发而激增的病毒检测需求。
△ 按使用类别，美国112种、8大类进口医疗用品中，三月份检测试剂、仪器（test kits/instruments）快速增长，而防护物资（PPE）增长幅度有限。（来源：Panjiva）
口罩、防护服等隶属医疗防护物资大类（Personal Protective Equipment, 图中对应PPE大类）的产品，进口量在2月缩减近20%，到3月份并未完全恢复。
美国医疗防护物资的进口量增幅较小，主要是受中国出口缩减的影响。中国防疫物资出口缩减，也是受到当时国内疫情的影响。
彼得森国际经济研究所（Peterson Institute For International Economics，缩写PIIE) 分析中国海关出口数据后指出，一二月份中国对外出口防护物资缩减12%～36%，三月略有恢复，但仍低于去年同期水平。
中国对外的医疗物资总供给变化不大，但是美国需求激增，直接导致三月部分医疗防护物资价格暴涨。据PIIE统计，中国口罩出口价格在三月增长了182%，而出口的医用口罩接近40%发往美国。
△ 来源：PIIE
随着三月底四月初法国、德国、欧盟相继限制防护物资出口，在第二季度，美国还是要大量从疫情已经缓和的中国进口防护物资。
但此前中美贸易战中增加的进口关税，限制了美国快速进口医疗防护物资的能力。
四月中旬，美国国际贸易委员会（U.S. International Trade Commission）应国会要求，指出美国进口的112种医疗物资中有38种受关税影响，国会筹款委员会主席Richard Neal则公开呼吁降低关税水平，以满足当前医用物资需求。
从政策角度来看，去年的中美贸易战，给美国当前的疫情应对带来了不利影响。
去年六月，美国医疗供应链巨头麦朗（Medline Industries）总裁Lara Simmons在美国贸易代表办公室听证会中表示，对于医疗行业来说，关税上涨后，无法在短期内立刻切换到其他供应渠道。如果在中美以外的第三方国家，重新建立替代性的生产链条，既耗时又昂贵。
美国采购医疗物资的标准由美国食品药品监督局（FDA）制定，如果要满足其设立的一系列监管要求，可能需要两年左右时间。完全绕过中国，在美国境内进行生产，可能也无法绕开原材料、零部件的进口。
一语成谶。在今年初，美国政府动员企业加足马力生产呼吸机的关键时刻，却尴尬地发现，若不调整关税，就难以快速、廉价地获取呼吸机部件。
目前，即便疫情当前，特朗普政府仍然没有对关税、贸易问题调整立场，仅在疫情持续的短期内，对口罩等医用物资进口采取关税豁免。
△ 受关税影响的中国医疗产品，对美出口量持续下降（来源：Panjiva）
中长期政策力求降低对中国的依赖
解决短期医疗防护物资紧缺问题之外，美国国会的立法和政策探讨逐步关注医疗供应链的对华依赖度。
依据国会图书馆的国会研究处测算，2019年，美国从中国进口的药物、医疗器械、防护物资总额约207亿美元，占同年美国从中国的进口产品总价值（4178亿美金）的5%。
这207亿美元，在美国医药物资进口总额的占比还不到十分之一，看起来依赖度不高。但在个别产品项下，来自中国的产品进口对美国十分重要：
△ 2019年美国从中国进口相关医疗产品占同类产品进口额的比例（数据来源：美国国会图书馆国会研究处）
除了直接向美国出口医疗物资、器械、药品，中国还向全世界的下游制造商供应药品原料和器械配件。
美国FDA副局长Mark Abdoo在“揭示美国在生物科技和医药产品领域逐步提高的对华依赖”报告中指出，中国不仅是美国的第二大药品、生物制剂进口地，也是全球领先的止痛药、糖尿病药品、抗生素类药品的原料供应国。来自中国的上游原料供应若出现问题，会导致美国药品生产停滞、进口困难、价格激增。
美国FDA曾在二月底发文，提示一家药品制造商因为新冠疫情无法从中国进口原料，进而导致该药品加入了紧缺药品名录。
作为监管方，美国FDA自一月底就与180家药物生产商接触，提示疫情影响下，来自中国的原料供应风险；同时，美国监管方也紧密关注20个来自中国的药品原料或药品产品，以及72个位于中国的医疗器材生产地。
但目前美国却很难监测美国厂家从中国的进口贸易。
因为美国企业直接从中国采购的药品原料供应量和库存，无须向美国监管部门申报。此外，中国对美国药品市场的影响，常常需要经由第三国，例如印度。印度是世界最大的仿制药产地之一，美国仿制药进口量的4成来自印度，而印度的药品原料有7成来自中国。
三月底，特朗普签署了美国历史上最大的财政纾困法案（CARES Act），总计2.2万亿美金的刺激计划，除了给美国民众直接发现金、提供失业救济、救助特定产业和拨款支持医疗机构外，明确条款亦指向本文涉及的医疗供应链问题：
要求部分药品生厂商完善供应链风险预案，并要求FDA对医疗器械供应信息进行采集、公示；
要求美国国家科学、工程及医药学院针对医药供应链安全问题开展研究，辅助下一步政策制定。
虽然这一法案并没有更多地探讨医疗供应链的具体政策，但美国国会中有多个正在研究、审议的法案，都力图减少美国对中国的医疗资源依赖。
其中，比较有代表性的条款有：
美国药品生产商必须报告药品生产原料的产地；
要求美国退役军人医疗体系优先采购美国生产的药品；
联邦出资支持药品生产供应本土化；
要求建立药品原料生产国、进口国注册机制；
在监管机构认可中国为唯一生产国的情况外，禁止联邦机构或医疗机构购买产自中国的药物产品或原料；
禁止2020财年内拨款流向药物供应链中由中国政府控制的任何个人、机构等。
新冠疫情后，全球医疗产业链可能生变
早在2018年，美国联邦应急管理署曾召集商界、学界和政府专家商讨全球医疗物资供应链的脆弱环节。
斯坦福大学教授Margaret Brandeau指出，美国医疗供应链的脆弱环节很大程度上源自较长的供应链条和复杂的物流。购买方、分销方、进口方、政府库存、商业零售等各方的库存逻辑、要求都不太相同，而海外采购的灵活度也比较有限。
药品连锁零售巨头沃尔格林（Walgreens）高管也指出，重新寻找海外货源并完全替代原来的供给方，需要大约18个月的周期。
在新冠疫情下，想要调整中美医疗供应链，更是难上加难。在短期内，美国无法在医疗物资市场上完全与中国供应商脱钩，直接断链对美国冲击很大，就算找到了替代货源，原材料价格也会受到海外供应状况的影响。
即使在海外供应稳定的基础上，仍然会出现供应链各环节增加库存、抵挡风险而导致的市场终端价格攀升。
可以推断，在短期内，中国的医疗物资生产企业不会立刻受到美国供应链策略调整的影响。但从中长期看，新冠疫情之后，全球产业链可能发生变化。
五月初，中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆曾发言讨论全球产业链在新冠疫情后的重塑，指出高价值、低物流成本的产品可能在重塑后的国际格局里保持稳定贸易关系。这个逻辑，对中国医疗、制药产业也是成立的，这是抵御来自美国供应链风险的最佳回应。
王若冰|特约撰稿
王晨 刘冉|责编
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