信联观察|影响几亿人！两会热点分析：住房公积金怎么改？

住房公积金制度是否应取消？这一话题的争论自今年2月中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆提出“建议取消企业住房公积金制度”以来，便持续发酵，并成为今年“两会”期间的热点。

5月18日晚，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（下称《意见》），对新时代加快完善社会主义市场经济体制的目标、方向、任务和举措进行系统设计。其中在完善覆盖全民的社会保障体系中，提到要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度。

“中央明确了改革公积金的提法，首先是对取消公积金的一个否定，同时也明确要对目前公积金存在的制度性问题进行进一步完善和改革，这是人们所期待的。”中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞接受《华夏时报》记者采访时表示。

公积金制度之所以引起热议，究其根本，是因为公积金制度切实关系到全国1.4亿人口的收入问题，而且还牵扯到企业减负、住房贷款等问题，事关重大。

住房公积金制度当前存在何种问题？又该如何改革？

公积金存废惹争论

今年2月11日，黄奇帆发表了《新冠疫情下对经济发展和制造业复工的几点建议》一文，针对制造业复工、复产的困难，提出加快四方面改革，其中之一便是取消企业住房公积金制度。

他认为，住房公积金制度是1990年代初从新加坡学来的，现在我国房地产早已市场化，商业银行已成为提供房贷的主体，住房公积金存在的意义已经不大，将之取消可为企业和职工直接降低12%的成本。

这不是“废除公积金制度”的建议首次被提出。2017年11月，东南大学经管学院名誉院长华生建议全面推行房地产税，普遍降低增值税、所得税主要税种的税率，废除住房公积金制度。全国政协经济委员会副主任、中财办原副主任杨伟民也在2018年提出，建议逐步将强制性住房公积金改为自愿缴存。

不过，上述两次类似意见均是在讨论住房制度改革，尤其是推进房地产税的背景下提出的。而此次，作为疫情期间减轻企业负担的措施，取消公积金的建议在社会上引起了更广泛的关注与争论。北京大学光华管理学院院长刘俏与该学院金融学系教授张峥联名发表署名文章反对取消住房公积金，认为取消公积金不能真正降低中小微企业的负担，还会对居民收入和消费产生影响。乐居财经展开了一次网络问卷调查，超2000位参与者中74.62%不赞成取消。

但对于取消公积金的建议也有其支持者。全球财富管理论坛理事长、中国财政部原部长楼继伟在公开演讲中赞成取消公积金；格力总裁董明珠接受媒体采访时也表示赞同取消公积金，“每个员工都发一套房，哪里还要公积金”。

在全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文看来，公积金存在的问题可能很多，但最大问题是两个：一是投资手段单一，收益率太低，损失巨大；二是统筹层次太低，降低了资金效率。他提出“关于改革住房公积金制度的提案”。通过分析历史相关数据，他表示从效率和公平两个角度看，公积金制度效果并不很差，为住房制度转型和解决职工住房问题发挥了作用。

从投资收益率来说，他举例，2018年增值收益率仅为1.56%，直接导致的后果是职工缴存款利息太低，仅按1.5%计息。如按市场化投资收益率来算，利息损失巨大。

由于统筹层次较低，贷款率高的地区（比如，天津99.5%）和低的地区（比如，青海78%）之间不能在全国范围内调剂使用结余资金。从全社会角度看，资金管理层次太低和地区割据降低了结余资金的“互助”效率。

改革可从提高收益率入手

基于住房公积金存在的弊端，如何改革的话题就提上了日程。

倪鹏飞认为，公积金制度的确有不少不太合理的地方，但这些都是改革过程中的问题，至少要先有这个东西，再逐渐地完善和发展。原因有二，一方面是目前对于政策性住房，除了公积金以外还没有其他的金融工具；另一方面是，经过多年艰辛的探索后，住房公积金才初步建立了全国的体系框架，如果现在取消这个体系，再建一个新的住房政策金融体系是非常困难的，几乎不可想象。因此，公积金制度可以改革，但不能取消。

刘俏和张峥也在文章中指出，公积金制度不是取消与保留的问题，而是如何改革完善的问题。住房公积金无疑需要改革，这涉及国家长期制度的制定，而各地由疫情引发的短期政策，是否符合公积金制度的改革方向，抑或是否会为未来的改革带来更多的障碍，目前尚不明确。

在郑秉文提出的4个改革方案，几乎代表了学界提出的改革方向。一是提高统筹层次，加强地区间互融互通，提高收益率；二是整体改制为国家住房公积金管理公司，成为独立法人的非银行金融机构（美国“两房和吉利美”的思路）；三是改组为国家住房银行（中国邮政储蓄银行的思路）；四是与企业年金合并（新加坡中央公积金的思路）。在他看来，就目前中国国情来说，这4个改革方案，是由易到难的。

第一个方案的具体路径是，在不改变住房公积金中心目前行政事业单位性质的条件下扩容功能和优化结构。可以搞协议存款，这样起码可将利率提高到3.5%左右，实行起来很容易。待过渡一段时间后，可进一步改革投资体制，进行委托投资；进行业务范围、缴存覆盖面、运行机制效率（如简化提取使用手续）等方面的改革。

“第一个方案是最容易的，只要有决心，不需要国家政策支持，不用说非得克服什么了不得的困难才能完成。”郑秉文对证券时报记者说，第一个方案最易操作，但其特点是公积金组织性质没变，还是“互助会”，比较原始。相较之下，第二、三个方案属于金融性质，可以发挥现代金融功能，更高效地发挥公积金缴存资金的效率，给缴存者带来更大收益。

值得一提的是，郑秉文提出的第三个改组国家住房银行的建议，与张连起的建议不谋而合。张连起今年提出取消公积金制度并建立住房保障银行的建议：住房保障银行定位为政策性银行，可以提供低息贷款；同时改变现在公积金的社保运作的模式，实现金融市场化运作，可以提高住房公积金的持有收益；另外，企业和个人自愿交纳，可以税前抵扣。

第四个方案是公积金和年金整合，这也是黄奇帆此前建言的一个公积金改革方向。不过郑秉文认为，这个方案是最难的，因为涉及到不同部门间的部际沟通。“这是基于民众的角度，是良好的愿望，但是从实际执行来说，难度太高，几乎是不可能的。”

他表示，中国人数众多，并且现在制度基本格局已经形成，这项合并改革涉及到两个部委，协调难度很高。“别说涉及到两个部委，就是职业年金和企业年金都属于一个部门负责的事情，合并也是很难的，因为他们的属性存在较大差异性。”

郑秉文的意见是先易后难，从最容易改革的第一个方案入手。“第一步，先把收益率太低的问题解决，你不能看着它（公积金资金）像冰棍儿一样一天天在那儿化。”郑秉文说，之后在这个过渡期内，在中央统一部署之下，再看下一步如何改。是准银行金融机构的路子，还是一步到位改组为国家住房银行，或强行与企业年金合并。

“眼下，刻不容缓的是立即就地改革。”郑秉文说，“先把协议存款等业务搞起来。”