深度 I 川普大刀砍向留学生 “政治上离再次全面排华一步之遥”

编者按

川普刚刚颁布行政令，以保护美国知识产权为由，暂停并限制有中国军方背景的中国公民持F或J签证入境美国，有研究者担心界定不清的政策恐将误伤大量有前途的学生和学者。此外，政府近期还基于一系列站不住脚的证据，在限制H1-B、OPT和STEM签证方面提出诸多建议，意味着留学生合法在美国工作和定居的前景将会更加黯淡

文 | 纽约华人资讯网主笔胡安

在5月29日下午在白宫玫瑰园举行的新闻发布会上，川普总统未谈及明尼阿波利斯正在发生的严重骚乱，而是表示为了保护美国的安全与富强，将会对中国立即采取“意义深远”的行动，其中包括禁止威及国家安全的中国学生进入美国大学。川普未透露任何细节，也未回答记者提问。

随后，川普颁布了一项新的行政令，题为《关于停止部分中国学生和研究人员非移民入境的公告》，指出：中国政府利用一些中国学生（主要是研究生和博士后研究人员）从事非传统知识产权收集工作。因此，处在本科以上学习或研究阶段的中国学生或研究人员，如果其正在或曾经与中国人民解放军有联系，将有被中国当局利用或吸收的高风险，并会引起特别关注。鉴于上述情况，我已确定，某些中华人民共和国国民持F或J签证试图进入美国学习或进行研究，将损害美国的利益。

川普因此宣布，对于持F或J签证进入美国从事本科以上学习或研究的中国公民，如果其与“军民融合战略”有任何联系，将被暂停并限制入境，公告于2020年6月1日起生效。

也就是说，暂停和限制入境要满足两个条件：一是本科生以上（不包括本科）F或J签证；二是被证实与“军民融合战略”相关的项目和实体有联系，包括过去或目前在实施或支持中国“军民融合战略”的实体接受资助、工作、学习或研究。

公告称国务卿应酌情考虑是否根据上述标准，撤销持有F或J签证、现居美国的中国公民的签证。国务卿和国土安全部长应在本公告生效之日起60天内，审查非移民和移民计划，并应向总统建议采取任何其他需要采取总统行动的措施，以减轻中国窃取知识产权的风险。

《纽约时报》和美联社均报道指出，川普政府就取消特定中国留学生的签证，已经讨论了数月之久。取消据称与中国军方有联系的学生签证只是川普政府提出的一项主张，此外，部分议员和政府高级官员近期还以担心中国学生在美国从事间谍活动、盗窃知识产权、影响美国人就业等为由，在限制H1-B、OPT和STEM（包括科学、技术、工程和数学在内的理工科）学生签证发放方面提出了诸多建议。

这些政策信号令中国留学生和学者日益担心自己在美国的发展与未来，一些攻读敏感学科的留学生对《纽约时间》表示，考虑到自己的签证是每年一签，而如今对于中国留学生的形势又十分不友好，他们现在已经不敢回国，担心万一回去就再也无法在美国继续学业。

美国的教育工作者和科技业也处在紧张的观望中。根据国际教育研究所的数据，在2018-19学年，美国接收了369,548名中国留学生，占国际留学生总数的33.7%，是最大的留学生群体；其中研究生以上学历者为133,396名，占所有国际研究生的36.1%。2018年，中国留学生为美国经济贡献了近150亿美元。如果中国学生不再回来，许多大学和学院将有可能面临破产的前景。

如何界定军方背景？

川普政府明确指向了有“中国军方背景”的留学生，其起因或与“叶燕青（音译）案”有关。在1月公布的一份起诉书中，马萨诸塞州联邦检察官指控一名研究人员充当中国政府代理人。检察官说，在叶燕青申请用于学术交流的J-1签证时，她表示自己是中国国防科技大学的学生，但未提及她同时还是中国人民解放军的一名中尉，检察官说，2017年至2019年，她在波士顿大学期间执行军方同事布置的任务。

川普的行政令中着重指出“军民融合战略”，该战略于2015年首次被提出并上升为中国国家战略，其中一个重点是高等院校和科研机构参与进来，共同探索推动国际科技工作和武器装备发展。

行政令并未指出本科来自哪些大学的学生和学者符合暂停和限制入境的标准。《纽约时报》的报道引述美国官员的说法称，这些大学包括中国著名的“国防七子”，即西北工业大学、哈尔滨工程大学、北京理工大学、哈尔滨工业大学、北京航空航天大学、南京航空航天大学和南京理工大学。预计约有至少3000名相关学校学生正在美国从事学习和研究。

有消息指出，川普政府的考量参考了智库机构澳大利亚战略政策研究所(Australian Strategic Policy Institute)对中国有军方背景的大学所做的研究。2018年的一份名为《采花，酿蜜》(Picking Flowers,Making Honey)的报告称，中国正在将这些大学的学生派往西方大学，用于自己的军事技术积累。

战略政策研究所研究人员亚历克斯·乔斯克(AlexJoske)指出，在过去10年里，中国军方资助了2,500多名科学家和工程师出国留学，有时他们的学校并不知道他们隶属于军方。

不过就连乔斯克本人也表示，很难界定哪些大学被认为与军方有联系。“国防七子很容易判断，”他说，“那清华呢？这是中国领先的工程大学，但也涉及军事工作。”

乔治敦大学(Georgetown University)安全与新兴技术研究中心(Center for Security and Emerging Technology)的研究员雷姆科·茨韦茨鲁特(Remco Zwetsloot)也说，很难界定一所大学是否与军方有关联。

“人们可以用不同的方式来定义与中国军方的联系；可以撒下一张非常宽的网，也可以撒下一张非常窄的网。我认为，在美国政策圈内，可能有很多人希望把网撒得更宽一些。”

教育界人士已经表示，担心这会影响到美国教育的声誉。

美国教育委员会(American Council on Education)政府关系主管莎拉·斯普雷策(Sarah Spreitzer)表示：“我们非常担心这项政策的适用范围会有多广，我们担心这会传递出这样一个信息，那就是我们不再欢迎来自全球各地的优秀学生和学者。”

她进一步表示：“我们不知道他们将如何界定与中国大学的关系，他们将把什么类型的大学作为目标，以及一所大学与中国军方有什么关系。”她指出，如果情况逆转，别的国家也开始对接受美国国防部资助的美国学生施加限制，这将产生广泛影响。

密歇根大学李伯塔尔-罗格尔中国研究中心主任玛丽·加拉格尔(Mary Gallagher)表示，该计划“将既无效，又产生反效果”。

她说，“这将进一步降低美国大学在中国学生和家长中的声誉，其中绝大多数是寻求为孩子提供更好教育的普通公民。它将是无效的，因为在中国，教育系统原本就是国有的，所以你不能使用这种机制来限制学生与政府的关系。你必须在某些研究领域对中国学生进行更有针对性的限制，不过我认为这种情况已经发生了。

OPT和STEM腹背受敌

据《纽约时报》透露，各部门围绕取消签证展开的激烈争论已经持续了大约六个月，科学和技术官员普遍反对该行动，而国家安全官员则表示支持。今年2月，美国联邦调查局(FBI)表示，它在全国有1,000多起关于中国经济间谍活动和技术盗窃的公开案件，涉及哈佛等顶级机构。

从4月起的一系列留学和移民政策与议案看来就是这些争论的结果。4月22日暂停发放绿卡的命令，让美国高校的国际学生面临更大的不确定性。此后在4月27日，美国国土安全部代理部长查德·沃尔夫(Chad Wolf)表示，OPT(Optional Practical Training)就业计划是政府的下一个目标，可能对该项目暂停一年时间，这加深了人们的担忧。

OPT是F1学生签证的延续。在美国的国际学生完成学业之后，可以向美国的政府部门申请获得OPT，从而在美国就业。OPT时间为一年，其中STEM（科学、技术、工程、数学）专业的学生OPT可长达3年。

皮尤研究中心(Pew Research Center )收集的数据表明，在2004-2016年期间，印度一共有441,400 人拿到OPT,占美国总OPT人数的30%；中国则有313,500人，占美国总OPT人数的21%。

随后，阿肯色州参议员汤姆·科顿(Tom Cotton)提出了一系列针对中国学生的建议。在5月7日发给川普的一封信中，他和其他三名共和党参议员呼吁限制移民，包括暂停H-1B签证，并限制OPT项目。H-1B项目受益者以印度人居多，2018年共获得70,521个，加拿大位居第二，相比之下，中国大陆为25,843件。对于大量留学生来说，从OPT到H1B再到绿卡，是最常见的合法移民路径。

5月27日，科顿进一步和田纳西州众议员玛莎·布莱克本(Marsha Blackburn)以及同样来自田纳西州的众议员戴维·库斯托夫(David Kustoff)提出了《安全校园法案》，建议禁止所有中国公民获得赴美攻读STEM科目研究生的学生或研究签证，旨在保护美国的知识产权。“如果中国学生想来这里学习莎士比亚和《联邦党人文集》，那就是他们需要向美国学习的东西。他们不需要从美国学习量子计算和人工智能，”科顿表示。

在中国赴美的近37万留学生中，大约45%的学生主修STEM科目。

虽然拟议的提案不太可能很快成为法律，但它的引入引起了多方关注和警惕，《外交政策》发表评论文章称，虽然确实存在知识产权盗窃的问题，但解决这个问题需要的是手术刀，而不是大锤。将中国学生完全排除在美国学术和科研之外，有可能损害美国的重要比较优势：其研究企业和创新生态系统的实力和活力。2018年，在美国大学获得科学和工程博士学位的42,227名学生中，中国学生占13.5%。

美国生物化学和分子学会(American Society for Biochemistry and Molecular Biology)表示：“美国在很大程度上依赖世界各地有才华和技术的研究生和博士后研究人员，包括来自中国的研究者。”

还有批评人士指出，这种基于国籍的做法是新时期的排华法案。

人权观察(Human Rights Watch)的中国研究员王亚秋表示，虽然对中国政府窃取知识产权的担忧是合理的，但需要“根据个案进行评估，而不是根据国籍对一个群体进行全面禁止。让美国保持开放和自由，这一点很重要。你可以禁止所有中国人，这确实可以消除风险，但这种行动可取吗？这样做的代价是什么？”

加州大学黑斯廷斯分校(University of California, Hastings)法学教授、纽约皇后区学院(Queens College)候任校长吴华扬(Frank Wu)表示，各种各样的提案就像是在滚雪球般持续走着下坡路。

“一开始，‘哦，只针对那么一群人，’”他说。“然后针对范围开始变大，转向公开讨论排除由国籍界定的特定人群。我们离在政治上再次接受全面排华就只有一步之遥。”

没有根据的主张

科顿和美国的移民政策鹰派人士表示，反对中国留学生的一个主要理由是他们会带着美国的尖端技术回国，然后他们返回中国，可能会从事损害美国经济和安全利益的项目。比如科顿在福克斯新闻节目上说：“我们训练了那么多中国最聪明的人，让他们回到中国，这是一个丑闻。”

问题是，科顿声称许多中国学生带着像人工智能这样的尖端技术回国，这种说法对吗？现有证据表明，他的主张并没有任何根据。

科顿和其他鹰派人士的论点主要基于中国教育部的数据。例如，参议院最近就中国对美国研究机构的威胁发表了一份报告，引用中国教育部公布的数据称，2018年，每10名留学生中就有8名留学生回国，而在21世纪初，这一比例仅为1 / 10。

但是这些数字不是很有用。即使数据是可靠的，这当中也包括所有在海外的中国学生，而不仅仅是在美国的学生；数据也未区分学生的学位水平或研究领域。因此，这些数据并不能说明中国留学生在先进科学技术领域的回流情况。

而乔治敦大学的几项研究对这群学生有了更好的了解。所有研究都表明，绝大多数先进技术领域的中国毕业生都希望——而且也确实——在完成学位后留在美国。

比如一项基于美国国家科学基金会(National Science Foundation)的调查数据显示，在STEM的大体每个领域里，85%到90%的中国博士毕业生都打算留下来——农业是个例外，这个学科几乎没有中国学生被录取。如下图所示，从2010年到2017年以来，中国博士生的留美意向比率并没有下降。

打算留美的中国STEM博士毕业生的比例

其他研究着眼于更长的时间框架。其中一项由橡树岭科学技术研究所(Oak Ridge Institute for Science and Technology)进行的研究发与，在获得学位5年或10年之后，留在美国的中国科学和工程博士都仍有85%左右。

川普政府考虑以保护美国人就业为由暂停OPT，同样在数据上站不住脚。商业圆桌会议与马里兰大学的行业间预测项目合作进行了一项研究，分析了限制OPT的影响。研究发现：“与移民会影响美国工人就业的说法相反，缩减OPT会使失业率到2028年上升0.15个百分点，这进一步说明移民在总体上可以增加本土出生的工人的就业机会。”外国出生的工人实际上为本国出生的工人创造了就业机会，而不是取代他们。

同样，北佛罗里达大学(University of North Florida)经济学教授马德琳·扎沃德尼(Madeline Zavodny)研究了近十年来有关OPT的数据，并得出结论称，OPT计划不会减少美国STEM领域工人的就业机会。

曾在亚特兰大联邦储备银行(Federal Reserve Bank of Atlanta)和达拉斯联邦储备银行(Federal Reserve Bank of Dallas)任职的扎沃德尼强调，STEM人才对经济的持续强劲增长至关重要，其他国家，包括加拿大和澳大利亚也在加大对此类人才的吸引力度，而且在这些国家，留学生毕业后工作移民的难度已经小于美国。OPT计划是美国与其他国家竞争STEM学生，并使他们在毕业后能够为美国经济做出贡献的重要途径之一。"

由来已久

爱荷华州的高等教育顾问格兰特·德·罗(Grant De Roo)说，“三年多来，把其他国家描绘成美国对手的言论”影响了国际学生的入学。

“我认为这真的从根本上改变了国际学生看待美国的方式，”他说。

现任和前任官员表示，川普政府官员在过去三年中多次讨论限制中国学生签证的问题。从2017年起，川普政府对在美国大学学习的中国公民进行了越来越严格的审查，尤其是在科学和技术领域。

2018年，英国《金融时报》报道称，川普政府曾考虑禁止所有中国学生赴美留学。国务院从2018年6月11日开始，将敏感研究领域的中国研究生签证期限从5年缩短为1年，包括生物技术、计算机科学、航空航天、机器人制造应用和先进制造等学科。

当年8月，Politico报道说，川普在他位于新泽西州贝德明斯特的私人高尔夫俱乐部举办了一场晚宴，与会者包括百事、菲亚特-克莱斯勒、波音、强生等公司的CEO。据一位匿名与会者透露，特朗普在提到中国学生时说，“几乎每一个来到这个国家的学生都是间谍。”

包括联邦调查局和国会在内的一些政府机构也对中国留学生和学者做出了不甚友好的评价。白宫贸易和制造业办公室(White House Office of Trade and Manufacturing)2018年6月发布的一份报告称，在美国学习的中国公民是“非传统情报收集者”，对美国知识产权构成威胁。

一些美国大学的领导人认为美国官员对国家安全的担忧是过度炒作和歧视性的，并说不应该限制非机密研究的发表。他们还说，国际合作——特别是与中国的合作，考虑到中国丰富的科学人才——对于推进研究发现至关重要。

美国官方的政策、外加中国的外汇管制等因素，已经导致中国留美学生增速开始减慢。阿默斯特学院(Amherst college)最近进行的一项调查显示，约有87%的中国学校辅导员表示，中国学生及其家长正在重新考虑赴美留学的计划，很多人表示担心毕业后留在美国工作的不确定性，或者担心抵达后被拒签或被驱逐出境。

美国教育委员会的斯普雷策表示，他们通过从高等教育机构获得国的初步反馈预测，美国的国际学生入学率将下降25%。

全球疫情晚报参见今日推送第6条