5月22日，十三届全国人大常委会副委员长王晨向十三届全国人大三次会议作关于《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》的说明，指出维护国家安全是保证国家长治久安、保持香港长期繁荣稳定的必然要求，是包括香港同胞在内的全中国人民的共同义务，是国家和香港特别行政区的共同责任。
综观当今世界各国，均将以维护国家主权和领土完整为核心的国家安全置于国家治理的核心地位，故此进行国家安全立法更是理所当然。
“铁法”反分裂是国际惯例
作为西方国家的重要一员，加拿大主要通过法制建设遏制魁北克分裂势力。1980年5月，魁北克人就是否脱离加拿大进行了首次全民公决，以40%比60%的投票结果否决了“独立”的主张。1995年10月，加拿大再次就魁北克独立问题举行公民投票，反对独立的联邦主义者以50.6%比49.4%的微弱多数获胜，两者的票数之差仅为5.4万张，这使加拿大暂时避免了分裂，但分裂主义者发誓要为所谓“独立”而继续斗争。
针对魁北克分裂势力要求独立，加拿大政府采取司法诉讼和立法这两种重要手段加以约束。1998年8月，加拿大最高法院发布法规，规定魁北克不能单方面决定独立，而必须得到联邦和其他省份的认可。法案规定，今后魁北克省若再就独立问题举行公民投票，不论结果如何，都必须得到联邦政府的批准才能生效。这项法案授权下议院检讨所有省级公投议题，以决定议题是否明确，并特别指出，如果公投议题只要求选民授权谈判主权独立，而不让选民直接说明他们是否愿意脱离加拿大，那么，该议题就是不明确的。
1999年12月，联邦政府又推出“清晰法案”。其中有两个最关键的内容：一是，分裂势力在就独立问题组织公投时必须设问清晰，不得有丝毫倾向性，防止政治人物用模棱两可的词汇误导民众；二是，规定必须有清晰数量的民众支持，不仅仅是魁北克人的支持，而是整个加拿大人都要支持。在这部“铁法”面前，魁北克分裂势力受到沉重打击。这意味着，魁北克人党在1980年和1995年全民投票中的议题都是不能接受的，投票结果是无效的。正如时任加拿大政府事务部长迪恩所说：“《清晰法（草案）》的通过，保障了加拿大永远不会在混乱中被分裂。”自此，加拿大的分裂危机从根本上得到了控制。“清晰法案”于2000年3月在加拿大国会通过。
在欧洲，西班牙政府通过宪法法院裁定维护国家安全。2017年10月，西班牙加泰罗尼亚自治区不顾西班牙宪法法院裁定，举行所谓的“独立”公投，西班牙政府随即收回加区自治权。2019年10月14日，西班牙最高法院判处加泰罗尼亚自治区前副主席奥里奥尔·洪克拉斯等9名加区“独立派”前高官入狱。之后，巴塞罗那持续爆发抗议活动和冲突。暴力示威者破坏公共设施、攻击警察，致使城市陷入动荡不安，警方则用警棍、装甲车等进行“清场”，欧美各国都对西班牙政府的反分裂举措予以支持。
维护统一是公民信条
美国是现今最大的发达国家，然其立国之初是一个新兴的移民国家。1861年，美国南方一些州建立南部同盟，公开分裂国家，并于同年2月8日组成南部邦联，推举所谓“临时总统”，公开与联邦政府分庭抗礼。当时面对国家分裂的严重危机，美国总统林肯引用《圣经》里的话，发表了“分裂的家庭是不能持久的”这一著名演说，旗帜鲜明地表明了反对国家分裂的严正立场。
南北战争期间，美国颁布了一系列法律坚决反对分裂，其中就有1861年颁布的一部《反对脱离联邦法》，南北战争巨大的损失和沉痛的教训使美国人民更加注意在法律方面加强对分裂行为的约束，陆续修订和完善了很多相关内容。这些法律条文虽然不长，但已经明确规定，分裂国家是非法和叛国行为。
不仅如此，美国还将维护国家统一的内容写入忠诚宣誓的誓言中，即每个美国公民，其天职和首要义务就是保卫美国的完整和统一。根据1954年美国国会通过的法律，宣誓誓言是：“我谨宣誓忠诚于美利坚合众国国旗。忠诚于它所代表的共和国，上帝庇佑下的一个国家。不容分割，人人由此享有自由与正义。”这段誓词的一个核心理念是：美国作为一个完整的国家，绝不容许分裂。显然，作为美国的忠诚宣誓，维护国家统一是最基本的政治信条与道德准则。
吸取立法漏洞惨痛教训
从苏联、南联盟、非洲一些国家的历史教训来看，制度建构存在重大缺陷，容易导致在维护国家安全的过程中存在国家机器系统失灵的惨痛教训。其主要形成机理在于，国家内部的反对和分裂势力会在国家面临政治和经济危机的过程中寻找法律漏洞，反诉各国中央政府在反分裂过程中直接违宪或者违反相关法律，或者没有相关法律为国家安全维护提供有力支撑，这使各国在反干涉、反分裂斗争中反而陷入道义与法制的悖论之中，也为外部势力干预提供了重要切入点。
苏联解体后，俄罗斯曾经面临车臣问题的困扰。位于北高加索的俄罗斯车臣共和国面积15万平方公里，人口仅100万。车臣问题由来已久，暴露出了苏联实行联邦制度的缺陷，显示出用民族共和国联邦制方式解决民族问题的弊端。为此，俄罗斯在立法方面不断堵塞漏洞。
为稳定国内局势，维护俄罗斯联邦的统一和领土完整，1993年12月12日，俄罗斯通过了新宪法。新宪法抛弃“双重主权论”，规定主权仅属于俄罗斯联邦；剥夺联邦主体的“自由退出权”；禁止以暴力方式破坏国家统一和领土完整：俄罗斯联邦主权适用其全部领土；联邦宪法和联邦法律在俄罗斯联邦全境拥有最高地位等。2003年通过的车臣新宪法规定，车臣是俄联邦领土不可分割的一部分。这从法律上确定车臣作为俄联邦一个主体的地位，进而保证俄联邦主权和领土完整，同时车臣分裂主义政权也随之丧失了合法性。
作者为中共中央党校(国家行政学院)国际战略研究院一国两制与国家统一研究所所长、教授
文章编辑 | 冯翀
微信编辑 | 闪峥
微信审核 | 刘华 冯灵逸 江华宇
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