兔主席 20200330
三、联邦主义（federalism）联邦政府与地方政府的分权
联邦主义的核心是在州/地方政府与联邦政府之间进行权力划分。根据美国宪法精神，除了明确划归给联邦政府的权力外，其他权力都落在州政府手中。
基于此，美国公共卫生应对所涉及的公权力也非常分散。
COVID-19抗疫之最核心的工具是隔离。“隔离”泛指一切需要限制人口流动及社会活动的隔离手段。隔离权就是指谁有权对个体采取隔离措施，限制其旅行自由。隔离势必涉及限制人身自由与日常生活，在西方看来，人身自由不受干扰与限制是个体最根本的权力，是“天赋的”、“不可分割的”、根本的“自然权利”，在权利序列里处于极高地位（远远高于社会经济教育文化等权利）。隔离权自然被看得非常之重，
这个极重要的权利是在联邦政府、州政府及数千个地方政府卫生部门之间划分的。
1、州政府/地方政府
根据美国的法律传统，州才是掌握隔离权的最主要主体。隔离权的法理基础是州的“治安权”（police power）。“治安权”又来自于英国普通法，在美国殖民社会时即已牢牢确立。其根本原则是：社区可以为了保护公共利益限制个人权利。在各州采纳美国宪法后，各州仍然保有这一根本权力，除非行使这权力时与宪法及其修正案发生抵触。
迄今有半数以上的州将治安权作为保护公共健康安全的重要手段。州政府可以利用广义的治安权在疫情期间对个人权利进行适当限制，以及征用民间资产。
我们看到美国各种停工、停学、停止聚会、关闭参观、建议民众居家隔离、要求从其他疫区州前来的人士强制隔离、征用酒店及设施等一系列社交隔离措施都是州政府提出的。
美国多年的法庭判例也一再将州确立为在本地施行隔离权的（唯一）公权力主体。
州政府不仅仅是防疫抗疫的一线战场，也是最主要的责任人。
实践中，州政府和地方政府之间也存在一定的分权，例如在27%的州，隔离权完全掌握在州政府手中；18%的州将部分权力下放给地方政府；有55%的州是在州与地方政府之间进行不同程度的权力共享。
联邦政府没有在各州进行强制隔离的权力。联邦政府可以鼓励、建议州政府这么做，但不能强迫。
2、联邦政府
1）联邦政府在抗疫中的作用——只拥有非常有限的隔离权
联邦政府也有一定的隔离权。首先，针对公共卫生问题，美国宪法并没有给予联邦政府特别的权力及义务。如前所述，这些权力被默认保留在州内。
但联邦政府有一个职能是管理美利坚合作国的外交/国际事务，以及协调处理州与州之间的“商业关系”。基于这个逻辑，美国的《公共健康服务法》（Public Health Service Act）界定了联邦政府在两个领域针对相关人群的隔离权——外来入境者，以及跨州旅行者。联邦政府有权确定具体哪种疾病适用隔离权。
这就是美国健康与人力服务部（HHS）及CDC进行旅行限制及隔离的主要法律依据。
联邦政府在进行边境管理（例如美国2月2日对到访中国的外国人限制入境，3月13日限制到过申根区的外国人入境）时及隔离入境人士（例如隔离钻石公主号上的归国美国人）都属于这一范畴。
但在州际关系上，联邦政府到底能有少权力，能够对什么样的跨州人群流动实施禁行及隔离，在法律上就不清楚了，属于法学专家集体烧脑的未知领域。历史上也没有美国总统在疫情期间这么操作过。
如果联邦政府想使用行政命令（executive order）对一整个州的人口集体隔离（封城），问题就更复杂了，不但会被认定是联邦政府越权，而且极大可能性会被认定为武断、缺乏足够的科学及伦理理据甚至带有歧视性的措施，基本上会被法庭驳回。（这一点在后面权力分离方面再介绍）。
2）联邦政府在抗疫中的作用——真正的功能
美国抗疫一线在州与地方政府。除了进行跨境旅行管制外，联邦政府（包含白宫、国会等）在抗疫中的真实功能是统筹协调，提供资源支持（特别是派钱）以及提供符号性的引领作用。
a) 统筹全国的医疗标准建立
联邦政府的职责主要是研究病原体、研发和审批检测试剂、研究确立防疫及治疗方法并建立全国指导标准，研发疫苗、审批药物、收集全国性数据（让各地都知道全国疫情发展情况）、开展国际合作等。这些都是典型的联邦政府职责。联邦政府只提供指导工作，并不干预地方事务。
在疫情发展初期（即1月中下旬COVID-19最初传到美国的时候），联邦政府的职能非常重要，其中主要聚焦在三个部门，HHS、FDA及CDC。这两天《纽约时报》出了一个深度报道文章
https://www.nytimes.com/2020/03/28/us/testing-coronavirus-pandemic.html介绍三个部门负责人前期工作的失败，CDC没能及时推出检测试剂（并拒不采用WHO推广的检测试剂）、扩大检测能力、制定过于严格的检测门槛；FDA极度官僚化，审批流程非常冗长，使得私营机构检测方法在3月下旬才获审批通过。HHS在前期协调推进各部门工作不力。这三个联邦政府部门使得美国错失了防疫初期1个多月的时间。2月下旬已经出现社区传播，3月中下旬疫情爆发已经不可收拾。
因此，白宫/联邦政府一开始反应速度非常慢，在及时进行检测问题上严重不利，使得美国错过了防控的最佳窗口，现在只能进入第二阶段——通过大规模的社会隔离减缓COVID-19的传播，尝试减少损失。但由于隔离权在美国是高度分散的，极难在美国社会统筹执行，所以当COVID-19出现本地爆发之后，美国政府已经回天无力。
b) 提供资源，主要是派钱
白宫可以统筹各个联邦政府部门，对各州提供医疗资源（例如呼吸机、床位、医疗设备、医疗船、国民卫队等）。
另外前两天Trump动用了《国防生产法》，要求通用公司生产呼吸机。这个措施有多大执行力度尚不清楚。
但影响最大的还是派钱。国会、美联储都是推动机构。
例如3月6日国会推出的83亿美元抗疫预算。3月18日国会推出的刺激方案，向美国老百姓派钱（每人2000美元）。3月22日开始，不断加码直至2万亿美元的刺激计划。其他还有美联储降息至0%~0.25%、购买1万亿美元企业商业票据、提供无上限的量化宽松政策都属于这类措施。
派钱等物质补偿措施本身都不能够减少传染病带来的健康伤害，只能帮助社会更好地应对传染病带来的经济伤害。说的直白一点，失业的可以领钱渡过几个月的难关。家里死人的可以领钱买棺材，政府能做的仅限于此。
在发钱力度上美国政府恐怕是全球第一，对应的是在其他问题上（例如推出社会隔离政策）上的根本乏力。
c) 精神领袖及全国防疫抗疫的统筹协调推动者
美国总统毕竟是国家的代表，在美国是有很大的影响力的。但这些影响力往往也是表面的，符号性的。没有实际的约束力。
譬如说总统出来说说话，刷刷脸，通报一下全国的情况，发表一下丘吉尔式的讲话，提振一下老百姓的信心和士气。然后呼吁全国人民万众团结抗疫，做好自己的工作。诸如此类。
总统可以发表讲话，动员社会民众积极配合社交隔离政策。但美国总统能做的也就是说说而已。讲话不具备约束力。
由于美国涉及公共卫生的公权力极度分散，每个州都可以有自己的政策，这就需要总统四处游说，说服所有地方顾全大局，尽可能采取一致的措施与政策。这对总统就提出了极高的要求，要有超强的领导力、口才、游说能力、跨党派协调能力，领导魅力。否则不可能让全美国步调一致。Trump是个制造分化的人，被至少一半的美国人无比憎恨。对COVID-19也不屑一顾。他不可能承担这个角色。
d) “国家紧急状态”——不会为联邦政府提供隔离权，因此不会增加社交隔离
1月末到现在，联邦政府也宣布了许多国家“紧急状态”。许多人认为一宣布紧急状态，联邦政府就获得了很大的权力，可以向中国政府一样办大事了。
这个看法是完全错误的，是对美国分权制的不理解。所有“国家紧急状态”都只能解决联邦政府层级的问题，即解决白宫及联邦政府行政部门与国会之间的关系。
它们一不改变美国宪法授予个人的权利，二不改变联邦政府与州/地方政府之间的关系。
所以，个人自由权利也是要被保护的。隔离权也仍然在州政府。
白宫宣布了三个紧急状态。
1月31日，HHS宣布国家进入公共卫生紧急状态（基于《公共卫生服务法》）。这个法主要是关于检测、疫苗研发、治疗手段等医疗对策的。宣布紧急状态可以“改变”白宫与国会的关系，扩大白宫相当于国会的权利。例如总统可以在很多事务上直接指导HHS，不需要都经过国会批准。
3月13日，宣布两项国家紧急状态，一项基于《国家紧急法（NEA）》。这个允许总统可以直接指挥一些机构采取非常规措施，例如财政部可以调整纳税期限。住房与城市发展部可以暂缓法院拍卖。这些措施在防疫抗疫中都属于比较间接，很多可以归为物质补偿措施。
3月13日，联邦政府还宣布了一个基于《Stafford灾难援助与紧急救助法案》的紧急状态。这个法一般用来应对自然灾害、恐怖主义，偶尔也有传染病。其主要目的是加强联邦应急管理局（FEMA）的能力与资源。法案的核心是确保联邦政府能够获得足够资源去协助州政府——尤其是当州政府在灾难中崩溃和瘫痪之时。纽约州向联邦政府求助呼吸机等医疗设备及资源都可以属于这个范畴，FEMA核心工作是协调州与州之间的工作，但只能配合防疫抗疫的牵头部门HHS进行工作。
再强调一次，所有的紧急状态都不会改变人们的宪法权利，不会改变联邦政府与州政府之间的关系，它只会在联邦政府层级扩大白宫针对国会的权力。
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