2020年的春节，谁也没有过好。
2019新型冠状病毒在武汉暴发，截至2020年2月14日，中国已累计报告确诊66492例，死亡1523例，现存重症11053例，现存疑似8969例。2月13日，湖北省委书记和武汉市委书记双双“换帅”。此时，湖北省已有4位常委被更换。
这场“全球突发公共卫生事件”，对政策的制定者和执行者提出了相当严峻的要求，同时也引发了公众对政府治理方式、管控手段的巨大质疑。长江中游，湖北省和武汉市处于疫情管控的“风口浪尖”，长江下游的上海、杭州、南京、合肥也承担着巨大的压力。
本文以长三角4个中心城市为观察点，总结其政务公众号“上海发布”“杭州发布”“南京发布”“合肥发布”上公开发表的信息类别、发布频次，希望借此管窥长三角具有代表性的地方政府借助官方信息化平台，如何发布、传播政策，如何达成或未达成期望的效果。
抗疫动员四城PK
什么是政策？一种定义是，政策指向一个有目的行动过程。
这句话里有两个关键词，一是目的，一是行动。目的和政策制定者有关，行动和政策执行者有关，同时，二者也存在着复杂的交叉关系。
疫情暴发后，地方政府的“目的”普遍比较明确和一致：控制疫情蔓延，使本地受到的各种影响降至最低。
在行动层面，不同的城市则选择了不同的做法。
上海可以说是信息公开、透明、及时的典型城市。据不完全统计，从1月19日至2月14日，“上海发布”一共发布了220条与疫情相关的消息。消息可分为病例披露、疫情防控、经济措施三大类，其中疫情防控又可分为知识科普、交通管控、公共服务、民生保障四类，经济措施则包括了复工举措、中小企业扶持办法两类。
   “上海发布”自抗疫工作开展以来发布的推文统计
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1月23日武汉封城后，上海于1月24日启动“重大突发公共卫生事件一级响应机制”。1月31日（正月初七）是原定的复工日，“上海发布”则在1月26日、27日接连宣布“省际客运停运”“航班旅客体温登记”“毗邻公交停运”和“2月17日不得开学”的通知。1月30日，“首批8家市级医院互联网服务上线”，为市民提供线上病情咨询。
1月31日，发布图片向公众解读“上海为防控疫情都做了哪些工作？”2月3日，首个“企业减负政策”出台。2月4日，“24小时线上心理自评咨询服务平台”上线。2月9日起，大量保障企业复工、提示员工卫生安全的消息接连发布。
据不完全统计，从1月20日至2月14日，“杭州发布”一共发布了192条与疫情相关的消息。消息的分类和“上海发布”的大体一致；值得指出的是，杭州较早地公布了“医疗救治”方面的信息，比如1月22日杭州卫健委公布全市发热门诊及疾控机构24小时值班电话，交通枢纽加装测温仪，多家药店承诺不涨价；1月23日公布了新型冠状病毒感染的肺炎诊治省级和杭州定点医院名单。1月30日，高速路封闭。
“杭州发布”自抗疫工作开展以来发布的推文统计
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“杭州发布”比较喜欢用“公开信”作为动员方式。自1月22日起，先后发布过致全体市民、外籍人士、互联网企业、新杭州人、全市企业等多封“公开信”或“倡议书”，分类指导用心良苦。
有意思的是，2月2日还发布了“9个疫情防控中的法律问题”，不忘“依法治理”。2月5日，“浙江支持小微企业渡过难关17条政策”出台，比上海晚了2天。2月6日，杭州首次公布“1例确诊病例活动轨迹信息”。
具有地方特色的是，自2月7日起，“杭州发布”发布了一系列复工指导信息，同时也开通了不少“数字化”治理渠道，比如线上审批、“杭州健康码”。
据不完全统计，从1月20日至2月14日，“南京发布”一共发布了144条与疫情相关的消息。1月25日，江苏省启动突发公共卫生事件一级响应，比上海晚了1天。其他几个值得关注的政策亮点是：1月28日，通报为在南京的湖北同胞提供的各类服务。
  “南京发布”自抗疫工作开展以来发布的推文统计
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1月29日，《致全市广大志愿者的倡议书》公布，南京是4个城市中最先号召公众力量参与疫情防控的城市；同日，南京文艺工作者谱写的、为武汉加油的歌曲发布，消息的题目也非常“文艺”——“一起！等南京武汉樱花开……”
2月5日，首次通报确诊病例涉及的小区（村），比杭州早1天。2月6日，发布接收社会捐赠物资情况的公告（第1期），是唯一公开了物资捐赠信息的城市。2月7日，24小时南京心理热线公布，比上海晚3天。
据不完全统计，从1月21日至2月14日，“合肥发布”一共发布了197条与疫情相关的消息。“合肥发布”是4个城市中唯一“双启动”的信息渠道，在1月24日、25日先后启动了安徽省突发公共卫生事件一级响应和合肥市突发公共卫生事件一级响应。
 “合肥发布”自抗疫工作开展以来发布的推文统计
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合肥也是最早公布“疫情报销”的城市，在1月24日就宣布“安徽医保对新型肺炎确诊患者执行特殊报销政策”。1月25日，安徽省疾控开通24小时防控咨询热线，有互联网医院的医生提供解答，比上海早5天。
有意思的是，合肥同时还关注了“信访问题”，治病不忘反腐。1月26日，“驻省卫生健康委纪检监察组面向社会公开受理有关单位和部门及医疗机构在新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作中，违规违纪问题的信访举报”。1月27日，高速路和普通公路封路。1月31日，合肥民政启动疫情防控期间社会救助预案，比南京晚了2天。
2月3日，合肥12355心理热线开通，比上海早1天，比南京早4天。2月4日，合肥首次发布确诊病例小区分布情况（附名单），比杭州早2天。2月9日，安徽紧急立法，《关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》出台。2月11日，全国首个智能社区防疫系统在合肥上线。2月12日，宣布“重症患者全部集中到合肥芜湖蚌埠阜阳的省级基地救治”。
不“完美的执行”与试错
在公共政策的概念里，有一种说法叫“完美执行”。它与经济学里的“完全竞争”类似，相当于理论上的一种完善的行政——即外部资源要素的可获得性及政治可接受性，与“行政部门”相结合，从而创造完美的政策执行。
当然，在现实中，“完美执行”和“完全竞争”一样无法存在。
一方面，从上文的总结中，我们可以观察到上海作为国际大都市、中国一线城市和长三角龙头的素养：保护隐私（不公布病患居住小区或行动轨迹），较早提供心理帮助介入，不封闭道路、机场、车站和居住小区，最早关注经济的正常运转，并及时向公众解释政府的行为；观察到杭州医疗救治的有序，分类指导的“区别对待”和作为互联网之城的数字化努力；观察到南京最早号召社会力量参与的多层级共治做法，物资捐赠透明化，“樱花同开”的文化感召以及“弱省会”形势下不言自明的“管好自己”；也观察到合肥作为“强省会”全省一盘棋、帮扶其他医疗资源不完备的城镇乡村，立法和信访并举，以及背靠中科大的“智能化”试验。
一方面，我们也可以在其他的信息渠道看到大量的非正面反馈。比如，不少上海市民认为，不公布病患居住小区或行动轨迹，使自身的防控无的放矢。而杭州、南京、合肥的“封锁”，不仅“一刀切”式地阻碍居民的正常工作、学习和生活，有“懒政”之嫌，更令处于下行的经济态势“雪上加霜”。
另一个参照城市武汉，人们则不断看到更加“反面”的案例：政策被匆忙发布，资源和医护人员无法得到有效配置（甚至一度靠抢），患者求医无门，普通市民艰难度日。
其他城市也暴露了不少缺陷，在疫情蔓延的关头激发起尖锐的矛盾：居民被隔离后，宠物猫遭活埋；进入小区必须持房产证；交通要道设置“卡点”，执勤人员以“身份证”上的户籍地址或车牌地区为依据拦截、遣返长途跋涉的旅客；巧用“白名单”替代“黑名单”，将“逆向思维”发挥得游刃有余……
这些问题的另一面就是顶格管理。填表、站岗、执勤等形形色色的任务，导致大量的基层执行人员疲于奔命，甚至劳累过度而身亡。一个比较极端的例子是，在东北某些疫情并不严重的城市，要出动近千名公务员和教师，在零下20多度的天气中24小时执勤，只为“守住”小区大门——这些地方的冬天，本来一过夜里八点就没什么人上街。
另一个值得玩味的问题是，法律的背景对各个城市来说，或轻或重。上海、南京没有提及法律条例。杭州、合肥都强调了法律依据，但侧重点又不同。杭州在2月2日发布了9个偏重于“实操”的法律问题解答，比如瞒报疫情、拒绝强制隔离、制售假冒口罩和防护服、造谣传谣和劳资纠纷等该如何处理。合肥则是紧急立法以“务虚”，“明确了新冠肺炎疫情防控工作的基本原则和总体要求、政府职责、单位及个人的权利义务、相关法律责任等，就加强人大监督、强化司法保障、推进信息公开和相关宣教、维护正常经济社会秩序等作出了具体规定”。
这种对比或许无意间显示了城市间的治理差异：某些城市认为不需要用法条来说服公众，而某些城市依赖法条作为强制执行的趁手工具——且这些治理差异和经济差距往往重合。据笔者的有限观察，东北的一些城市派司法工作人员在电视台“答记者问”，和合肥的“紧急立法”异曲同工。
但是，“封锁”的法律依据始终无人解答。特定区域封锁的法律依据本来自于《传染病防治法》第43条：甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或全部为疫区……省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁。
被“封锁”后的武汉街道
除了湖北省的多个城市，截至2月13日，全国只有温州（490）、深圳（391）、北京（366）、广州（327）、上海（315）等确诊病例超过300例，也许可以勉强称之为“疫区”且符合法律规定的“封锁”条件（疫区到底如何定义还有待查证），但恰恰宣布封锁的并非这些城市。大量的城市正暗度陈仓地使用“自由裁量权”，以具体的“执法”操作掩盖封锁的“非法”。
也不是说“非法”就必须谴责。首先，封锁的城市自忖医疗卫生条件有限，难以战胜病毒，如不采取极端手段，恐难保证一城人的生命安全；其次，自由裁量权颇有“各庄的地道，都有许多高招儿”的味道，在不断试错中创新，也是一种渴望解决实际问题的积极实践。
如何才能政通人和？
可以说，疫情之下，城市的政策发布与执行，是一个评判地方政府执政能力、政策拿捏、执行法度的特殊窗口——也有点“照妖镜”的意思，很多打着“招揽人才”“求贤若渴”招牌的城市，在压力下做出了“看似最优”、实则失去人心的“理性”选择。
换句话说，达到公共服务的有效最大化，同时个人利益又牺牲最小，相当于一门艰深的治理“艺术”，但即使难，也不代表其不能成为政府的目标。
谁的利益和意见成为决策依据，问责机制如何保障，决策如何受到媒体和言论自由的监督，如何采纳专业人员的专业知识，如何利用社会力量作为有效补充，如何用公众可以理解的方式向其解释决策，背后是一整套治理思维起作用。
当然，不同的治理方式，一定程度上也由城市的客观现实决定，比如经济发展水平和受教育水平。但是，同样来自富庶地区的个别城市也暴露了治理思维的局限——以缺乏调查研究的官员决策为依据，不计后果地强力执行——这种“控制一切”的思维已经难以跟上社会变化。
再进一步追问下去，政策的制定者和执行者，是否对最根本的东西即政策目标，有着全面的理解与一致同意，而且这种共识在整个执行过程中都能持续？卷入政策执行项目的各个要素之间，是否有理想的沟通和协调？权力机构的政令是否畅通，是否能够得到“正确”的遵从？
这时候需要我们多加体会公共政策学里的一句“名言”：政策在执行中建构，也在建构中执行。
（文中图表为南风窗长三角研究院助理研究员 陈莹制作）
作者 | 荣智慧 南风窗长三角研究院高级研究员
编辑 | 谭保罗
排版 | Lisa
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南风窗长三角研究院创立于中国民族工商业的发源地江苏省无锡市，由被誉为“中国政经第一刊”的《南风窗》与长三角区域新锐无锡经济开发区联合共建。

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