为何美国突然急于达成与中国的贸易协议？对付中国的短中长期策略又是什么？长按文后二维码关注APP获取报告全文。

美国智库国家亚洲研究局(NBR)近日发布美国对华经济策略的报告认为，特朗普政府已经实施的关税措施效用不大，要想有效应对中国带来的经济挑战，应该采取新策略，即通过四个方面的努力在经济上与中国部分脱钩：1) 在当前的关税战中实现停火；2) 加强防御措施，以减少美国受到的监视和破坏，并放慢关键技术向中国传播的速度。3) 加大对创新、技术和教育的投资。4) 加强与亲密盟友的贸易和投资关系、合作和信息共享。整体来看，与以往不同，新策略更强调与盟友的合作，指出相关措施只有在盟友的配合下才能事半功倍。
美国智库——国家亚洲研究局(NBR)11月发布题为《部分脱钩：美国应对中国经济竞争的新战略》报告，这是其2018年5月成立的工作组发布的两份报告中的最后一份。这个旨在重新检视美国对华经济策略的无党派工作组由来自不同学科的10多名专家组成，并由前国会议员查尔斯·布斯塔尼和普林斯顿大学教授亚伦·弗里德伯格共同主持。  
在2019年2月发布的第一份报告中，该工作组描述了美国和中国在经济关系方面截然不同的道路，并解释了随着时间的推移，两个大国对不同目标的追求如何为目前的对抗奠定了基础。报告还评估了通过谈判解决华盛顿和北京之间在贸易和投资问题上悬而未决的分歧的前景。这份报告悲观地认为，尽管美国连续几轮对越来越多的中国输美商品加征关税，但特朗普政府迄今未能迫使北京接受其最重要的要求。报告总结道，“美国单独行动可能只会缺乏足够的影响力来迫使中国同意华盛顿最重要的要求。” 
工作组的第二份报告则概述了美国有效应对中国带来的经济挑战的新战略，该战略由四部分组成，指出要通过在经济上与中国部分脱钩来保卫美国的繁荣和安全： 
•  在当前的关税战中实现停火。美国应避免在未寻求基本让步的情况下，就达成会使中方压力缓解的表面协议。相反，美国应该至少寻求临时解决方案，以减少美国消费者和生产商的成本，同时保留对部分中国输美商品的限制。也就是说，在避免达成一项表面协议的同时，华盛顿需要在关税方面采取一项政策，将对美国经济的损害降至最低，并最大限度地增加美国国内对这场可能旷日持久斗争的政治支持。
•  加强防御措施，以减少美国受到的监视和破坏，并放慢关键技术向中国传播的速度。这需要限制某些技术流向中国，同时限制一些中国商品、资本和人员流入美国。不管关税方面情况如何，美国都必须加强防御措施，以使其没那么容易遭受颠覆、破坏或胁迫，同时减缓技术流向中国。如果与其他先进的工业化民主国家合作，这些努力的效果将大大提升。 
•  加大对创新、技术和教育的投资。这些投资必须来自公私两个部门。增加公共部门的投资将需解决长期的财政失衡问题。为了增强与中国长期竞争的能力，联邦政府需要大举投资并推出一系列旨在加强创新和刺激长期经济增长的政策，确保经济增长的好处在比近几十年更广泛的范围内得到分享。要实现这些目标，就需要就中国带来的挑战的严重性以及应对挑战的最佳方式达成切实可行的政治共识。  
•  加强与亲密盟友的贸易和投资关系、合作和信息共享。在继续寻求对世界贸易组织等现有多边机构进行改革的同时，美国应与主要盟国合作，以巩固部分(而非全球)开放的贸易体系。该系统应建立在高标准的多边贸易协定、确保数据安全和促进经济发展的通用方法的基础之上。美国必须侧重于加强与其最亲密的盟友以及欧洲、亚洲和西半球主要贸易伙伴之间的贸易、投资、磋商和合作的多边努力上。这些国家与美国有着共同的利益和价值观，为了应对中国日益增长的财富和实力所带来的挑战，美国必须与这些国家进行更密切的合作。
关税战停火
尽管经济学家对哪一方在关税战中受到的打击更大存在分歧，但毫无疑问，随着出口下降和部分进口成本上升，双方都在承受一定程度的痛苦。除了直接影响外，贸易争端还导致全球经济增长放缓，这将对美国和中国经济产生进一步的负面影响。此外，由于决策者等待某种稳定的解决方案，关税战的发展轨迹存在不确定性(美国政策中有时会出现反复无常和不可预测的曲折)，这种不确定性正在损害投资和未来的增长。
未来特朗普政府有三个选择。首先，它可以简单地做出决定，取消关税回到2018年1月关税战开始前的状态。这将意味着政府放弃迄今为止通过其行动获得的所有影响力。除非华盛顿方面在其提出的所有或大部分结构性问题上都得到北京方面广泛、可核实的让步——这种可能性极低——否则采取这种做法将是一个明显的错误。  
第二种选择是，特朗普政府保留它征收的所有关税，并对它现在将承认的一场难以界定的斗争采取强硬态度。尽管这种做法可能会减轻一些不确定性的负面影响，但它无助于降低关税对美国整体经济的影响。即便长时间陷入僵局，对美国的总体影响也相对较小，但对一些生产商和中低收入消费者的影响可能是巨大的。
最后，有鉴于此，有选择的停火——即取消部分关税而保留其余关税——或许是最合理的选择。现在的问题是，双方能否就新的双边贸易模式达成一个在事实上可以接受的协议。一个可能在一定程度上解决当前僵局的办法是，美国减少服装、玩具、家具和消费电子产品等商品的进口壁垒，以换取中国降低对美国农产品和原材料的关税。届时，美国可能保留部分领域商品的关税，包括那些可以证明正通过不公平交易做法(譬如知识产权窃取等)损害美国竞争对手的中国生产商的商品，以及出于战略考量、寻求降低对中国商品的依赖并鼓励供应链转移到中国以外地区而采取的行动。
防御措施
联邦政府必须采取防御措施，一方面限制一些技术和信息流向中国，另一方面限制一些中国商品、资本和人员流向美国。这里列出的所有防御措施将有更大的成功机会，而且只有在与旨在加强美国经济和加强与盟国合作的其他政策同时实施的情况下，这些措施才有可能获得成功。
应对中国经济挑战的防御措施主要有三个目标。第一个目标是使美国没那么容易受到监视和破坏。其次，这些措施对于消除或减轻可能被用来扰乱美国经济运行的对外依赖，抑或是通过威胁来施加影响的手段都是必要的。第三，需要加强防御以放慢技术传播的速度，从而帮助保护美国在商业和军事竞争中的优势。
1. 提高美国受监视和破坏的难度
考虑到相关风险，将中国制造的设备排除在整个美国电信系统之外的共同努力是谨慎的，也是早就应该做的。类似的限制措施可能还需要适用于美国关键基础设施的其他部分，无论是公共部门还是私营部门，包括发电、铁路、供水系统和执法机构。然而，在这一点上，试图通过全面禁止所有中国信息技术(IT)产品进入美国经济是没有必要的，也是不明智的。除了明显增加政府对私营部门的干预外，这种措施还将代价高昂并具有破坏性，尤其是在缺乏替代供应商的情况下，而且它将如何加强国家安全还不清楚。
限制购买中国制造的电脑、交换设备或手机是一回事。试图阻止任何中国制造的部件或组件进入非中国公司制造的系统是另一回事。现代供应链的深度、复杂性和流动性使得追踪每一件商品的源头变得困难和昂贵。尽管如此，为了确保武器、通信和其他防御系统的安全，可能还是需要这种审查。为此，美国政府将需要扩大收集和分析相关商业和技术信息的能力，但它也应该与私营部门合作，开发新的工具和分析技术，以识别复杂和快速发展的供应链中特别危险的节点。一个有效的机制不仅可以识别风险，而且可以通过鼓励不当行为者遵守法治来帮助防止威胁，如果他们希望保留进入美国市场机会的话。 
在某些情况下，降低风险还需要培育替代供应来源。与其他国家达成贸易协定，或许再加上对中国制造商持续征收关税，可能有助于将产能转移到更安全的地方。税收减免、补贴、采购保证和其他激励措施也可以用来确保有足够的能力在美国本土的安全设施中生产精选的和关键的产品。
数据的获取和处理是另一个可能容易受到监控而不易被察觉的潜在威胁。美国政府应该仔细审查中国对美国公司的投资计划，因为这些公司会生成或处理这些数据，或将其转移给中国实体进行处理和存储。 
2. 提高施加影响和干扰的难度
过去几十年，美国和中国的经济发展方式可能使美国在两国发生对抗或长期冲突时动员和维持国防生产的能力变得复杂。在一些领域，包括稀土矿物、特殊合金、导弹和弹药推进剂以及印刷电路板，美国武器和其他军事装备的制造商现在严重依赖从中国的进口。至少直到最近，这种情况还没有在战略上引起担忧。依赖进口具有成本效益，在某些情况下还能使美国避免国内生产可能对环境造成的不利影响。 
美中关系恶化给这些依赖关系带来了新的、更加令人不安的影响。禁运、甚至是延迟或中断供应，都可能让美国企业难以增加国防生产。分析人士和官员最近还提出了一种令人不安的可能，即中国可能通过威胁削减或实际上暂停出口抗击传染病蔓延、或治疗寻常但可能使人衰弱的疾病所需的药品和化学品，来施加压力。  
尽管某些依赖进口的事例提供了让人担忧的理由，但也存在一种风险，即所谓的“国防重要性”可能被用来为范围广泛的保护主义辩护。无论从提高关税中得到什么好处，受这些措施保护的任何国内工业与现代国防生产的关系都是有限的。   
决策者不应草率地援引美国法律中的国家安全条款，而应采取系统性行动。应对一系列突发事件进行现实的规划，以估测武器、设备和其他必要物资(包括药品)的生产需求，并确定依赖中国进口可能造成瓶颈和短缺的地区。在某些情况下，利用库存可能就足以降低危险; 在其它情况下，可以依靠从伙伴国和盟国的进口；此外，政府可能有必要与私营部门合作，以鼓励创造或扩大国内产能。
3. 放慢科技传播的速度
至少从第二次世界大战结束以来，美国一直依靠科学研究和技术发展来获得和保持对战略和商业竞争对手的优势。尽管由于知识和技术能力在全球传播，美国在某些领域的优势有所缩小，但它仍然是一个重要的优势来源。如果美国想保持其优势，它显然需要更新和加强在研究、开发和创新方面的传统优势。然而，除了增强自身取得新技术进步的能力外，美国最好与一些先进的工业盟友密切合作，同时还必须采取措施来放慢部分创新技术流向中国的速度。在某种程度上，这将是一个加强公共和私营部门网络安全的问题，增加对以中国为重点的科学和工业情报以及反情报能力的投资，并加强与窃取技术和其他知识产权相关的美国法规的执行。  
此外，技术从西方流入中国还有三种途径：1）投资。中国实体的各种直接投资；2）人的流动。包括学生、科学家和工程师，他们来西方学习或工作，然后要么回国，要么与中国保持密切联系。3）出口。西方公司或多或少愿意向中国同行转让或出口技术。初步评估显示，联邦政府应该对中国在敏感领域的直接投资施加严格的限制，同时尽可能地向寻求在美国学习和工作的中国公民敞开大门。
自强
仅靠防御措施显然不足以对一个充满活力和富有决心的竞争对手保持巨大的优势。美国要想保持领先，就必须加快步伐。因此，创新对美国的成功前景至关重要。然而，尽管创新和技术进步无疑很重要，但它们只是更大图景中的冰山一角。  图2显示了一个全面的“自强”计划的各个要素，如果这个国家想要抵御建国以来最严峻的战略挑战，就需要在这些方面采取行动。  
•  增长：无论是对美国、还是中国来说，经济持续增长都是继续竞争的必要前提。
•  创新：在现代发达经济体中，创新是增长的关键。
•  投资：创新反过来需要投资，而加快创新的步伐通常需要增加投资额。鉴于美国金融体系的性质，对创新的投资必须来自公共部门和私营部门。政府可以通过修改税收和监管政策来鼓励私营部门投资，但这些措施本身可能还不够。对来自中国的商业和军事竞争的日益关注，以及一系列两用技术的快速发展、日益普及和显而易见的重要性，正在改变相关讨论。至少在原则上，共和党和民主党现在都支持政府资助和公私合作，以强化“新兴和基础技术”，包括半导体、量子计算和人工智能。
•  偿付能力：除非美国能找到解决其长期存在的财政失衡的方法，否则它将变得越来越困难，甚至不可能与中国保持长期的竞争。
•  政治共识和社会凝聚力：国会议员和行政部门需要达成一项协议，减缓联邦福利支出的增长，增加税收，或者(很可能)两者的某种结合，他们还需要就国防、研究和教育的新支出重点达成共识。
有效的多边主义
即使在采取措施加强防御和经济的同时，美国也应该放弃可能自我孤立的单边姿态，寻求与其他先进的工业化民主国家间更密切的合作。整体而言，采取行动——与盟国合作以阻止中国的知识产权窃取行为、与外国政府合作以发展能在关键基础设施建设方面替代中国企业的公司、建立全球联盟在贸易问题上对中国施加影响、与盟友合作以改革多边机构、就高标准多边贸易协定进行谈判、维持一个自由开放的互联网——将给中国施加巨大压力，要求其改善行为，同时帮助保护至少部分基于规则的自由经济秩序的核心。
贸易方面，美国决策者应侧重于达成区域性贸易协定，并就投资、商品和服务贸易的高标准、以及与信息和新兴技术相关的问题达成共识。我们应该认识到，在全球经济中有三个主要的生产中心：北美、欧盟和亚洲，它们通过全球价值链相互连接。美国应该优先与欧盟和尽可能多的亚洲市场经济体建立高标准的贸易和投资协定。可执行的高标准应该是加入这些协议的必要条件。不符合这些标准的非市场经济体将面临不利的加入条件、或者有可能被排斥。一般的做法应该是从欧洲和亚洲的生产中心开始，然后扩展到其他地区有兴趣的市场经济体。
作为第一步，华盛顿应该在近期与日本成功磋商双边贸易协定的基础上重启有关可能加入跨太平洋伙伴全面进展协定(CPTPP)的讨论。尽管在与欧盟合作方面仍面临许多障碍，但为了打造一个良性平衡的经济大国、并解决新兴技术给安全造成影响的问题，牢固的跨大西洋关系是不可或缺的。因此，美国应该重新致力于与欧洲协商一项重大的跨大西洋贸易协定。除了寻求在投资审查方面的正式合作外，华盛顿方面还应开始与欧盟讨论如何在新技术和新兴技术标准上达成一致，同时把争议留待以后解决。
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