土地管理法修正案二审：审议委员称“稳慎有余，创新不足”

土地管理法修正案草案汲取了一审的部分建议，对保障被征地农民利益和城乡土地平等入市等共识进行了修改；但多名审议委员认为，草案对基层现实经济发展遇到的体制障碍问题回应仍然不够

《财经》记者熊平平 | 文朱弢 | 编辑

在充满争议的十五年中，《土地管理法》修正案草案日前进进行了全国人大常委会第二次审议。6月28日下午，数十名全国人大常委会委员对草案提出了诸多建议。

《财经》记者获悉，二审委员继续聚焦在征地制度、集体经营性建设用地入市和农村宅基地改革这“三块地”上，各自向全国人大常委会提修法建议。

根据二审委员意见看，土地管理法修正案草案汲取了一审的部分建议，对保障被征地农民利益和城乡土地平等入市等共识方面进行了修改；但多名委员直言草案“不解渴”，对基层现实经济发展遇到的体制障碍问题回应不够，对33试点市县为时四年的集体土地改革经验总结吸收不到位，搁置避开争议问题，使得修正案草案“稳慎有余，创新不足”。

有委员建议，有关方面在下一步审议修改的过程中应更充分听取各方面意见，包括社会各界、专家学者，以及省、区、市、县、乡、村的基层意见，广开言路，真正做到民主立法。

赋予农民发展权

据中国人大网消息，全国人大宪法和法律委员会副主任委员胡可明对土地管理法修正案草案修改情况进行说明。他指出，草案二审稿进一步限定了征地范围，完善了征地补偿标准、集体经营性建设用地入市程序，更好地保障被征地农民、农村集体经济组织及其成员的合法权益。

《财经》记者注意到，二审草案明确将“为了公共利益的需要”写入征地部分第一款之中，以作为实施征地的前置条件，并列举了六种征地情形。接近人大常委会的专家告诉《财经》记者，此处修改明显是吸收一审委员建议。在2018年12月25日举行的土地管理法修正案一审会议上，委员信春鹰曾指出草案中有关农村土地征收的条款当中没有“为了公共利益”的表述，与宪法规定有出入，建议写入。

由于现行土地管理法是2004年修订版，十五年过去了，在征地补偿方面已严重落后社会经济发展，农民权益往往在征地过程中受到损害。因此，二审草案将征地补偿标准修改为：征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每五年调整或重新公布一次。

对此，全国人大常委会副委员长王东明指出，草案增加了动态调整区片综合地价的规定，体现了对农民土地权益的保护。委员谭耀宗亦表示，在征收农地的补偿标准上，对于土地补偿费和安置补助费两个项目的计算方法，从原来的年产值倍数法修改为区片综合地价法，这一计算方法和标准的改变有利于提高补偿标准，让农民更多分享土地增值收益。

在这一轮土地修法中，一大历史性突破是一个“删去”和一个“允许”：删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

这一规定破除了禁止集体土地从事非农建设的禁锢，从法律层面允许了集体经营性建设用地入市，对于这一修改，委员普遍支持。

在2018年底的土地管理法修正案一审期间，各界人士均表示“删去和允许就是松绑”，将过去法律对集体土地的禁锢部分放开，势必会释放出巨大的增长潜能，其中地方基层官员和农民对此充满期待，多位国土官员和乡村书记对《财经》记者表示，如果政策允许集体建设土地入市，将是重启乡村工业化之路，未来乡村会有更多发展机会。

二审草案在允许集体经营性建设用地入市的基础上，增加相应的入市民主决策程序，规定要求集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

“这次修改明确集体经营性建设用地出让出租需要村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，这很有必要。”委员徐绍史说，并建议后边再加上一句“政府要作好相应的服务”。

草案仍“不解渴”

尽管修正案草案在集体土地入市做了历史性突破，也汲取了一审建议，但参与审议的多名专家认为当前的草案仍回避和搁置了诸多问题，“稳慎有余、创新不足”，对基层现实经济发展遇到的体制障碍问题回应不够，对33试点市县为时四年的集体土地改革经验总结吸收不到位。

全国人大监察和司法委员会委员叶赞平表达了对土地管理法修正案草案的总体看法，“总体感觉这个草案与社会期待相比还有不足，与我们现在深化改革的意见衔接不足，还有与目前改革探索的一些成功做法的衔接也不足。”

而“不解渴”成为委员孙宪忠对此次修正案草案总的评价，“调查的情况和立法规定的情况差别比较大，现在这个修正案对现实问题反映得不太足够，不太能够切中要害。”孙宪忠说。

孙宪忠以自己在基层对宅基地的调研举例：为什么一面是3亿农民进城，一面农民还在农村占用耕地建房？

从表面上看，是宅基地不能变现、不能流通，缺少法律上的权能，但据孙宪忠研究认为，还是对宅基地、农民住房存在指导思想的问题，在浙江义乌、四川都江堰的实践，是没有给农民土地，而是给农民住房，让这部分农民可以更好获得居住、就医、上学，“能不能结合我们国家精准扶贫的战略，在解决农民住房的问题上直接从住房的角度入手，而不是从土地的角度入手解决这个问题。”

委员谭耀宗也认为，“草案对宅基地制度的规定比较粗略，对实践中高度关注的宅基地“三权分置”、有偿使用、退出、继承等问题缺乏规定。”

委员刘振伟表示，对于农民宅基地的取得、使用、管理，这次修法深度不够，与现实需要差距较大。“我们在农村调查，基层的同志反映，目前宅基地存在的问题，在一些地方比承包地问题还突出，一个重要原因是没有可以依据的法律法规。”

此外，委员程立峰根据基层代表的反映的意见，他建议在下一步落实的时候进一步扩大宅基地流转的范围。

尽管草案在征地前置条件上要求“为了公共利益的需要”，但对罗列的6类征地情形中，邓秀新、矫勇、李锐等多位委员明确建议作出调整修改，他们不约而同指向了草案第45条第1款第5项——“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”。

委员邓秀新指出，上述情形，既不能使公众直接受益和实质受益，也不符合征收利益确定性标准，成片开发的根本目的在于从事经营活动，而非满足公共利益之需要，因此建议删除该草案第45条第1款第5项。

委员李锐亦认为，成片开发“不完全属于公共利益，也有可能属于商业开发行为”，他建议将成片开发情形列入应慎重。

除了征地条件外，多名委员建议规范征地程序。

委员谭耀宗表示，此次征地制度的改革未对公共利益认定的程序、公共利益认定争议的裁决机制等问题作出规定，而这对于为缩小征地范围提供程序保障、构建现代化的土地征收制度具有重要意义。

叶赞平说，当前“地方政府拟征收、省政府或国务院批复”的征地程序存在不少问题，他提出疑问，到底哪一个程序是关键的程序，谁才是征收主体？

叶赞平认为，土地征用主要法律关系发生在征收人和被征收人之间，而不是上下级政府之间。在征收人和被征收人之间需要有一个决定性环节。现在的问题是一旦发生争议“老百姓告谁去”？现在地方人民政府是拟征收，不是决定性行为，不能告，那么告国务院或者省人民政府，但严格来说，“批准环节是内部审批程序不能告”。

“因此我认为地方人民政府在公告和实施前必须作出征收决定，被征收人对征收决定不服可以提出行政复议或行政诉讼，也就是赋予被征收人一个法律救济渠道，这是现在没有的。如果简单化处理，在第47条，地方人民政府予以公告并组织实施前，增加“作出征收决定”并予以公告、组织实施，这样也能解决问题。”叶赞平说。

邓秀新建议，应重视征收程序，增加听证、协议价购、司法审查等内容。“土地管理法修正案草案应发挥程序的正义价值，围绕征收程序的本质，建立前置的听证与协议价购程序，确立征收决定及征收补偿的司法审查制度，改变行政诉讼法的规定，赋予法院对征收补偿的合理性审查权限。 ”

此外，《财经》记者在基层的采访中，多地农业官员及农民向记者反映，农村没有建设用地指标发展不了加工业，希望这次中央修法能考虑农村发展现状。

担任基层村支部书记的全国人大代表葛树芹表示，当前土地红线制约农村发展，因为实施乡村振兴战略，一二三产业联动发展，就要有建设用地，“农业要发展，但到最后肯定要发展工业。”他举例说，大蒜刚成熟时是5毛钱一斤，但如果有冷库冷藏起来，保存几个月会涨价，农民经济收益会增加。

委员鲜铁可亦表示，”现有的土地利用法规中，把建设用地更多关注于城市及周边，很少考虑农村产业发展用地，导致农村产业建设用地普遍偏少，农村即使引进了高质量的工商企业，也很难落地。”对此，鲜铁可建议，在土地利用总体规划的一章中，就是土地管理法修正案草案的第18条中，明确适当增加农村产业用地的规定，以满足乡村振兴中发展二、三产业的需要。

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