作者简介
马亮，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授，《公共管理与政策评论》副主编和Chinese Public Administration Review副主编。马亮博士在Public Management Review、Public Administration等国际一流学术期刊发表论文多篇，总共发表中英文论文100多篇，同时在联合早报、凤凰网、财新、腾讯等主流媒体上发表多篇评论文章。
摘 要
本报告基于中国近300个地级以上城市之间的党政领导干部考察学习数据，构建了城市之间的政策学习网络，并刻画了地方政府之间的政策学习特征与模式。研究显示，中国城市之间的政策学习越来越明显，集中表现为考察学习的次数逐年递增。我们发现深圳市、杭州市、上海市和苏州市等是经常被其他城市学习的“明星城市”，而肇庆市、绵阳市和滁州市等是经常学习其他城市的“海绵城市”。城市的行政级别越高、经济发展水平越高、人口规模越大，越有可能得到其他城市的青睐和关注。城市之间在政策学习方面存在明显的非对称和非均衡状态，即一些城市是以知识出口为主，而另一些城市则是以吸收知识为主。这些发现揭示了城市之间政策学习的特征，并为衡量和促进政策学习提供了经验依据。
一、研究背景与问题
国家治理体系与治理能力现代化的核心在于政府管理能力的提升，而能力提升同学习有很大关系。“他山之石可以攻玉”，与闭门造车相比，学习其他国家和地区的先进经验和优秀做法，有助于政府少走弯路和提高能力。在许多政策领域，政府不必另起炉灶和推倒重来，而是可以从其他国家和地区的同行借鉴和效仿行之有效的创新之举，并因地制宜和为我所用。党的十九大报告指出，中国共产党要全面增强八大执政本领，而第一项就是学习本领。因此，研究政府之间如何学习的，就具有至关重要的现实意义。
中国共产党历来重视学习，并着力建设一个学习型政党，旨在不断增强执政本领与组织韧性。党的领导与学习本领息息相关，而这也是为何全党大兴学习之风，并推动“学习强国”成为每一个党员的必修课。从近代以来中国的发展历程而言，一直伴随着举国学习的艰辛历程。近代以来的百年屈辱历史，让中国人深刻认识到落后就要挨打，要想民族复兴就要“师夷长技以制夷”和“西学东渐”。中国人也在学习方面付出代价和汲取教训，逐渐认识到学习西方国家的“船坚炮利”，不如从制度和文化层面深度学习。
建国以来，中国“以俄为师”，虚心向苏联学习军事、科技、经济、社会、文化和政治等各个方面的知识。改革开放以来，中国兴起“新加坡热”，大批政府官员远赴新加坡，了解其在经济改革、社会管理和城市治理等方面的先进做法。与此同时，许多政府官员也前往欧美发达国家，通过各类培训项目和考察机会进行学习。中国在向其他国家学习的同时，也在输出中国经验和中国模式，典型表现为在“一带一路”沿线国家的对外援助和培训。
除了国与国之间的政策学习，中国国内的政策学习也发挥了重要作用。无论是“农业学大寨”还是“工业学大庆”，通过树典型和学模范，地方政府之间积极交流和相互学习。中央政府也通过政策试点和试验区等机制，推动各地政府之间的政策学习。此外，干部交流、党校培训、集体学习、高校培训班、现场办公会、经验交流会、考察学习团等，都为各级政府之间的政策学习提供了制度化和常态化的机制。
面对纷繁复杂和眼花缭乱的政策学习现象，我们需要考虑如何对其加以刻画和解释。中国地方政府之间的政策学习有何特征？哪些因素会影响地方政府的政策学习？具体来说，本报告的研究问题是：地方政府之间的政策学习有何特征？为此，我们以中国城市为例，对如下基本问题进行探究，以期揭示政策学习的基本特征。
首先，不同城市的学习动机和能力不同，因此值得探究的问题是：谁（Who）向谁（Whom）学习？具体来说，谁是出口知识的“明星”？谁是吸收知识的“海绵”？学习意味着异质性的知识传播，如果两个城市高度同质化，那么彼此学习的必要性不大。但是，如果两个城市完全不同或大异其趣，那么相互借鉴的必要性也不大。从城市之间的学习关系而言，可以考察学习网络结构，并研究城市之间是舍近求远地学习还是异性相吸地学习。
其次，城市学习的内容不同，学习的动机也会不同。因此，需要考察城市为什么（Why）学习？城市学习什么（What）？很多城市会有针对性地学习其他城市在某些政策领域的经验做法，而这同城市之间的差异化竞争有很大关系。
最后，我们期望探究城市之间如何学习（How），这包括何时（When）、何地（Where）学习，以及学习的周期和地理分布特征等。政策学习有许多机制和形式，也会产生不同作用和影响，对其加以探究将有助于揭示政策学习的规律。
二、研究方法
地方政府之间会通过多种渠道和方式相互学习，因此如何识别和衡量政策学习，就成为一个首要问题。在过去的研究中，通常会采用问卷调查或枚举法，请各地政府官员列举其学习对象，并按照重要性或优先性排序。如果想要覆盖所有地区并获得全部数据，一般而言会比较困难。也有一些研究通过其他维度来反映政策学习，比如根据地方政府参与某些专业协会或城市联盟的情况来间接衡量，或者通过友好城市等方面加以测度。
在本报告中，我们采用的研究素材是地方党政代表团的考察学习活动，因为它有两个重要特征，有助于我们刻画和勾勒地方政府之间的政策学习状况。
首先，赴其他地区考察学习的党政代表团通常得到高层重视，一般是党政“一把手”亲自带队，各相关职能部门和企事业单位的主管陪同参加，这反映了地方领导的战略重心。地方领导的时间宝贵、精力稀缺，其行动往往意味着很强的政治信号。因此，他们花费时间远赴他地进行实地考察学习，可以反映其对政策学习的重视程度。
其次，考察学习团是全方位的政策学习，尽管会专门针对某个方面进行学习，但是通常涉及党政群团企事业单位等各类组织，是一个地区向另一个地区的系统性、整体性和全面性的学习。通常来说，在这类考察学习完成之后，两地政府的相关部门会建立业务关系和私人联系，进而可以开展部门间的进一步学习。因此，将考察学习团的批次作为衡量地方政府之间的政策学习强度，具有一定的现实依据。
我们选择所有中国地级以上城市作为研究对象，因为这些城市之间的可比性较强，并且相互之间都会将彼此视为竞争和学习的对象。我们的研究总体是近300地级以上城市，时间范围为2014-2018年共五年。我们期望在未来拓展时间范围，对政策学习进行更长时间跨度的分析。我们也希望将来纳入其他形式的政策学习，进一步全面刻画政策学习。
地方党政代表团的考察学习是公开进行的活动，无论是出访地还是接待地的政府都会高度重视并公开报道。因此，我们的数据来源主要是各个城市的政府网站、城市党报和都市报，并以城市名和“考察学习”为关键词进行检索。这使我们可以同时检索到出访地和接待地两地政府的新闻报道，为精准核实政策学习的发生提供了信度检验。
我们的分析方法包括内容分析、描述性统计分析、列联表等，主要围绕本报告涉及的关键变量进行定量分析，刻画政策学习的关键特征及其同城市属性的相关关系。通过内容分析，我们对城市之间的政策学习进行编码。在此基础上，对关键变量进行描述性统计分析和相关关系分析。
三、城市之间政策学习的核心特征
地方政府之间的考察学习是“三公经费”支出的主要内容之一，受到财经纪律的严格约束。因此，2012年底反腐败风暴和中央八项规定实施以来，其数量骤然下降。图1显示，2014年仅有75次考察学习，但是此后逐渐升温，至2018年达到了286次，相当于平均一个城市一年考察学习一次。这意味着通过考察学习来研究地方政府之间的政策学习，在近些年来有其合理性。当然，如果我们据此进行跨时期的历史比较分析，可能需要考虑到政治经济周期的扰动。
图1 城市之间逐渐升温的考察学习
哪个月份是城市政府最爱到外地考察学习的？图2显示，地方政府在每年的5-8月考察频次最多，每月均在80次以上。这同目前各级政府的“轮休”周期相吻合，即在夏季地方政府的灵活时间相对充裕。这也同地方政府的政治经济周期有关，即在年初“两会”布置政府重点工作以后，需要通过考察学习去寻求关键问题的解决方案。有趣的是，12月也是考察学习较多的时期，这可能同各地普遍存在的年底“突击花钱”问题有很大关系。
图2城市之间政策学习的月份分布
哪天是地方政府政策学习的密集期？研究显示（如图3所示），工作日特别是周二至周四是考察学习的主要时间。与此同时，周末也有相当比例的政策学习，这同一些地区“5+2”和“白加黑”的工作模式有很大关联。
图3 城市之间政策学习的时间分布
地方政府的政策学习持续几天？是深度学习还是走马观花？研究显示，近七成的城市政府考察学习都是为期一天，还有近四分之一的为期两天，因此合计约85%的考察学习是不超过两天的（如表1所示）。当然，也有一些城市政府的考察学习超过两天，有些甚至维持一周。值得注意的是，一些城市政府是连续到多个城市进行考察学习，因此在每个城市停留的时间不久。
在中国城市中，谁是被其他城市广泛学习的“明星城市”？研究显示，被其他城市考察学习最多的城市是深圳市，在五年内接待了55个党政代表团，平均每年11次（如表2所示）。其次是杭州市，多达40次，平均每年8次。上海市和苏州市接待了30次，平均每年6次。此外，广州市、徐州市、南京市、湖州市等接待考察学习团的次数在20次以上，平均每年4次。与此同时，福州市、天津市、无锡市、长沙市、常州市等被其他城市学习的次数也较多。从这些城市分布的情况来看，主要是珠三角地区和长三角地区的发达城市。当然，也不乏中西部城市成为其他城市竞相学习的榜样，如贵阳市、南昌市、重庆市等。
哪些城市最爱学习？谁是吸收知识最多的“海绵城市”？数据表明，到其他城市学习次数最多的是肇庆市，五年多达27次，相当于每年5次以上（如表3所示）。绵阳市和滁州市的考察学习都达15次，宁波市的有14次，清远市的达13次，此外还有毕节市、吉安市、湛江市等在五年内都学习了10次以上，平均每年超过两次考察学习。值得注意的是，除了宁波市和广州市，多数赴外地学习的城市都是欠发达地区，这同它们非常强烈的赶超愿望和对标意识有很大关系。

研究显示，城市政府学习与被学习之间存在较强的相关关系（r=0.3，p<0.05），这说明政策学习在很大程度上是一个双向过程（如图4所示）。当然，这种相关关系属于弱相关，说明学习与被学习之间是相互独立的。因此，我们可以基于学习与被学习的不同特征，将城市进行分类。比如，一些城市主要是被其他城市学习的榜样，而另一些城市则恰恰相反。一些城市学习其他城市的同时也会被别人学习，而另一些城市则既不学习也不被他人学习。
图4 政策学习与被学习的关系
基于上述讨论，我们根据政策学习的不同组合，将城市分为四类（如图5所示）。我们根据学习次数与被学习次数的中位数，将城市从两个维度分别分类，据此形成四个组合。
基于这种分析，我们提炼了四种学习型城市，主要从政策学习的角度加以刻画。
第一种城市最多，占比近半数。这些城市既学习他人也被他人学习，我们称其为双向学习的学习型城市。典型城市包括：肇庆市、宁波市、广州市、南京市、东莞市、杭州市、厦门市、苏州市等。
第二种城市是永远被学习的明星城市，占比近两成，典型城市包括：上海、天津、北京、重庆、成都。这些城市很少或从来不学习其他城市，而主要被其他城市所学习。
第三种是经常学习别人而很少被别人学习的海绵城市，典型城市包括：吉林市、石家庄市、三门峡市、枣庄市。这些城市主要是作为学习者和追随者的身份而出现，很少成为其他城市学习或效仿的榜样。
最后一种城市是不学习他人也不被他人学习的孤立城市，典型城市包括：大同市、包头市、淮南市、驻马店市。这些城市游离在城市学习网络之外，同其他城市的联系不强，既不学习其他城市，也没有得到其他城市的关注。
我们还对城市之间的学习网络进行研究，无论是出访网还是接待网，都有值得关注的特征（如图6、图7所示）。从地理分布来看，政策学习的城市在全国各地都有广泛的存在，而被学习的城市则主要集中在长三角地区和珠三角地区等发达地区。
图6 中国城市的政策学习网络（出访网）
图7 中国城市的政策学习网络（接待网）
值得关注的是，学习他人的城市与被他人学习的城市之间有何种关系呢？比如，发展中城市向发达城市学习？我们考察了城市特征的差异及其同政策学习之间的关系，具体包括城市的规模、经济发展水平和行政级别。
研究显示，人口规模越大的城市越会学习其他城市，也越有可能被其他城市学习。从GDP总量和人均GDP来看，经济总量和发展水平越高的城市，越有可能被其他城市学习，而很少会向其他城市学习。
从行政级别而言，地级市、省会城市、副省级城市和直辖市之间的政策学习呈现如下特征。四个直辖市都是被学习的榜样，而不学习其他城市。副省级城市既被学习，也学习其他城市。省会城市主要是被学习的榜样，而很少学习其他城市。
我们将学习与被学习的城市进行比较，发现它们在经济发展水平、规模和行政级别等方面的差别明显。尽管也有发达、规模较大和级别较高的城市向欠发达、规模较小和级别较低的城市学习，但是反过来的学习模式是主流的。
与此同时，学习与被学习的城市之间在上述变量也存在一定的相关关系，特别是GDP总量（r=0.29）和人均GDP（r=0.25），而在人口规模方面的相关关系不大（r=0.08）。这说明在上述方面相似度较高的城市之间，彼此之间相互学习的必要性较大，政策学习的可能性也较大。学习与被学习的城市之间存在异质性，而相似性则为彼此学习提供了参照的基础。
城市之间在学习什么？我们对考察学习涉及的政策领域进行分析，发现如下有趣特征。从较大的学习内容而言，占比最高的是经济发展（71.5%），这说明城市学习的主要目的仍然是“以经济建设为中心”。涉及经济发展较多的具体领域包括产业、科技创新、经济金融等方面。其次是城镇化（56.3%），这同国家加快新型城镇化有很大联系，包括城市建设与城市化发展、扶贫、农业与农村发展等。
此外，考察学习较多的是公共服务（37.5%），包括许多同公共服务提供有关的具体领域，如生态环境、旅游、文化等。与此同时，还有一些政策学习是同党建和政府管理有关的（14.4%），还有一些涉及具体的合作项目（10.0%）。当然，党政代表团的考察学习往往涉及很多方面，不同领域的交叉性也较强，说明我们使用考察次数来衡量政策学习有一定基础。
从政策学习的发起主体来看，我们想探究是谁发起了学习，比如是市委书记还是市长。研究显示，出访领导中市委书记占82.15%，说明超过八成的城市党政代表团由市委书记牵头。其次是市长，占12.23%；再次是市委副书记，占2.17%；最后是副市长（1.38%）和其他领导（2.07%）。从接待的市领导来看，市委书记占71.96%，市长占13.48%，市委副书记占5.01%，副市长占4.3%，其他领导占5.25%。在地方政府之间的考察学习中，一般强调对等接待，这也可以解释为什么出访和接待的市领导组成较为相似。
从城市之间的政策学习来看，是省内学习还是省外学习？从中国地方政府之间的关系而言，省内城市之间的政治竞争激烈，而不同省份的城市之间的经济竞争和政策学习明显。这同本报告的结果相似，即省内学习的比例不足四成（37.62%），而省际学习则超过六成（62.38%），即城市更倾向于在省外谋求学习榜样，而在省内城市之间的学习较少。当然，省内城市的数量远少于省外城市，所以平均来说省内城市之间的学习强度较高。
地方政府之间是一次性学习还是反复学习？数据显示，94%的考察学习是一次性的，即两对城市之间在五年内仅发生了一次学习。近6%的城市之间发生了两次考察学习，还有一些城市之间的学习超过两次，如肇庆市向深圳市学习了5次，相当于每年学习一次。当然，党政代表团的考察学习只发生一次，不意味着此后不会发生进一步的政策学习，而只是以其他形式发生。
四、结论与政策建议
基于中国地级以上城市之间的考察学习，本报告刻画和分析了地方政府之间的政策学习特征。研究显示，中国城市之间的政策学习越来越明显，集中表现为各地党政代表团考察学习的次数逐年递增。我们发现深圳市、杭州市、上海市和苏州市等是经常被其他城市学习的“明星城市”，而肇庆市、绵阳市和滁州市等是经常学习其他城市的“海绵城市”。数据表明，城市的行政级别越高、经济发展水平越高、人口规模越大，越有可能得到其他城市的青睐和关注。
我们发现地方政府之间的政策学习是非对称的或非均衡的，学习和被学习的城市在很多方面差异显著。因此，城市之间仍然不是相互学习，而更多呈现为单极化和单方向的政策学习。城市之间在政策学习方面存在明显的非对称和非均衡状态，即一些城市是以知识出口为主，而另一些城市则是以吸收知识为主。
这些发现揭示了城市之间政策学习的特征，并为衡量和改善政策学习提供了经验依据。显然，上述特征同城市之间的联系（如双边贸易、政企关系）有很大关系，也同市领导的任期和关系网络等不无关系，而这些都有待于进一步的探究和解释。
一个值得考虑的问题是，如何增强城市政策学习的积极性，使城市之间能够实现知识转移和政策协同。优秀城市先进经验的快速转移和复制，有利于降低城市管理成本并推动城市之间的政策协同。如果考察学习等方式的政策学习有利于政策创新和绩效改进，那么就应该正视其所发挥的作用，并为其提供必要的支持和保障。当然，我们要防范城市之间的照抄照搬和“千城一面”，避免城市之间的恶性竞争和跟风模仿。
显然，政策学习还有许多其他机制，因此我们的分析只是探索性的。除了党政代表团，城市之间的政策学习还可以采取更有效的其他形式。比如，一些城市会通过其他渠道和形式去学习其他城市，而不会通过党政代表团的形式去考察学习。培育和发挥专业协会的桥梁和纽带作用，使城市之间建立互学互鉴和对标管理的平台，可能会促进政策学习得到进一步改善。此外，值得关注的是政策学习的效果如何，以及政策学习对政策制定和执行的影响。比如，考察学习是走马观花和蜻蜓点水，还是能够为政策创新和改革提供实质性的贡献，这是未来值得关注的问题。
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本期编辑：黄米佳
中国人民大学国家发展与战略研究院于2013年6月正式成立，于2015年12月入选首批国家高端智库建设单位，2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中名列首位。国发院以“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为目标，服务党和政府科学决策，引领社会进步和创新。
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