作者简介
竺效，法学博士，现任中国人民大学法学院教授、博士研究生导师，最高人民法院环境资源司法理论研究基地（中国人民大学）副主任兼秘书长。主要从事环境法教学和研究。兼任中国环境科学学会环境法分会副主任委员，中国环境科学学会环境损害鉴定评估专业委员会副主任委员，中国法学会环境资源法学研究会常务理事、副秘书长。2015年入选“国家高层次人才特殊支持计划”（万人计划）青年拔尖人才，2017年入选教育部青年长江学者，2014年入选首批“国家环境保护专业技术青年拔尖人才”。2017年获“中国十大青年法学家提名奖”。
摘 要
随着经济社会的发展和新发展理念的深入人心，政府有关部门对环境保护的重视程度逐步提升，社会公众的环境意识也不断增强，参与环保的热情也逐渐提高。更好地推动公众参与到环境保护事业需要相关领域的立法保障与完善。环境保护领域是中国较早确立公众参与观念、较早通过立法确认公众参与原则、目前公众参与法制保障最为完备的领域。1973年我国便“自主”产生了可与当代西方“公众参与环境保护”概念相媲美的“依靠群众、大家动手、保护环境”的政策口号。经过四十多年的立法实践与发展，我国目前已经为公众参与环境影响评价、环境行政许可听证、环境行政立法听证和获取环境信息等提供了必要的立法保障，使得公众获得了依法参与环境保护的途径。
5月24日，竺效教授应邀在“人大国发院名师讲座”系列讲座第八期上，对我国公众参与环境保护法制化的历史、现状与展望等问题进行了深入的阐释和解答。本文根据竺效教授的演讲整理，讲座由人大国发院院长助理马亮主持。
一、我国公众参与环境保护的理念渊源
环境保护领域是中国较早确立公众参与观念、较早通过立法确认公众参与原则的领域，也是目前公众参与法制保障最为完备的领域。
1973年中国第一次全国环境保护会议就审议通过了环境保护的32字方针，即“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”，其中“依靠群众，大家动手”就包含了当今“公众参与”这一术语的部分涵义。1979年《环境保护法（试行）》（现已失效）第4条规定，“环境保护工作的方针是：全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。”该法第8条还进一步规定，“公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权监督、检举和控告。被检举、控告的单位和个人不得打击报复。”通过对1979年《环境保护法（试行）》第8条内容的保留与完善，1989年《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”（现已被修改）。因此，也有学者认为我国环境法确立了“依靠群众保护环境的原则”。
二、我国公众参与环境保护原则的确立和法制保障
2003年《中华人民共和国行政许可法》的颁布和原国家环境保护总局制定的配套规章《环境保护行政许可听证暂行办法》，为公众参与环境行政许可听证提供了法制保障。2000年《中华人民共和国立法法》、2001年《行政法规制定程序条例》、2001年《规章制定程序条例》、2003年《中华人民共和国行政许可法》、2004年《环境保护行政许可听证暂行办法》、2005年《环境保护法规制定程序办法》为公众参与环境行政立法提供了法律保障。而2007年国务院制定的《政府信息公开条例》、原国家环保总局配套制定的《环境信息公开办法（试行）》和2010年原环境保护部颁布的《环境保护公共事业单位信息公开实施办法（试行）》则为我国环境信息公开制度提供了法律保障，而政府环境信息的公开为公众参与提供了前提。2013年原环境保护部发布《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》及《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法（试行）》强化了重点监控企业信息公开义务。环境信息公开是公众知情权得到立法保障的具体体现。
此后，1996年修改的《水污染防治法》第13条规定较1984年的立法增加了第四款“环境影响报告书中，应当有建设项目所在地单位和居民的意见”的规定，且保留了1984年《水污染防治法》第5条的法律规定。2002年《环境影响评价法》、2006年原国家环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》、2009年国务院制定的《规划环境影响评价条例》等为公众参与环境影响评价提供了法制保障。
2014年修订后的《环境保护法》第5条新增规定，“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”自此，公众参与原则从理论上的归纳总结正式上升为我国的实然法律原则。2014年《环境保护法》第6条继承并发展了1989年《环境保护法》第6条有关公众参与的内容，新法第一款和第四款规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。”第36条第一款和38条还规定了公民日常生活中的环境保护义务。
2014年《环境保护法》新增第五章专章规定“信息公开和公众参与”，依据第53条第一款的规定，“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”为了保障公民获取环境信息和参与环境保护的权利，第54条、55条和第56条分别规定政府、重点排污单位信息公开义务，以及公众参与环境影响评价的相关内容。同时依据《中华人民共和国民事诉讼法(2012修正)》第55条公益诉讼条款，2014年修订的《环境保护法》第58条规定环境民事公益诉讼条款，使得公众获得参与环境保护的司法救济权。为贯彻公众参与原则，2014年原环境保护部先后颁布《关于推进环境保护公众参与的指导意见》和《企业事业单位环境信息公开办法》。“以新修订的《环境保护法》第五章‘信息公开和公众参与’为立法依据，吸收了《环境影响评价法》《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境保护行政许可听证暂行办法》等有关规定”，参考已出台的有关文件和指导意见，借鉴部分地方省市已出台的有关法规、规章，原环境保护部于2015年颁布了《环境保护公众参与办法》。
为了保障公众参与环境保护的司法救济权，2014年《环境保护法》依据《民事诉讼法》第55条制定了环境民事公益诉讼条款，即第58条规定了对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以提起诉讼。而后，相关主体制定了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》等若干司法解释，并及时出台了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》等试点文件，以及试点后总结经验并及时修改了《行政诉讼法》和《民事诉讼法》，并配套制定《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。从而，我国已经逐步建立起了环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼在内的较为完善的环境公益诉讼制度。
三、我国公众参与环境保护的主要途径
1. 公众参与环境影响评价
环境影响评价（Environmental Impact Assessment，EIA）一般是指对建设项目、区域开发以及国家政策实施后可能对环境造成的影响进行评估。
1973年第一次全国环境保护会议后，EIA的概念开始引入我国。1979年《环境保护法（试行）》首次将环境影响评价制度引入我国立法。1989年的《环境保护法》进一步确认了环境影响评价制度。之后，2002年制定的《环境影响评价法》第5条规定，“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”该法确立了公众参与建设项目环境影响评价和专项规划环境影响评价的具体规则。
我国建设项目的EIA中的公众参与主要以两种形式出现：一是专家与环境管理部门参与。有关专家和环境管理部门就环境管理政策和技术复杂的决策性问题，通过咨询、评价、参与研究等方式，听取各方面的意见和建议，对环评工作进行改进。二是群众参与，这是最常见的方式。“群众参与”通常以填写调查问卷的形式，通过向工程所在区域公众介绍拟建工程在施工期和运营期可能造成的有利与不利、长期与短期的影响，了解公众对拟建项目的关心程度和所持态度，以及公众所关心的主要问题，并听取公众对项目的意见和建议，从而使项目的设计建设更加合理和完善，最大程度降低项目对周围自然环境和社会环境产生的不利影响。
在公众参与专项规划环境影响评价中，2005年4月13日，国家环保总局就社会广泛关注的圆明园环境整治工程的环境影响举行听证会（但该听证会的法律性质并非是环境行政许可听证，而是“非法定听证”（Non-statutory Hearin）），该案件成为推动2006年2月14日《环境影响评价公众参与暂行办法》出台的动力之一，属于规范性文件性质的该暂行办法第四章“公众参与规划环境影响评价的规定”专门规定了规划环评的公众参与，但受制于《中华人民共和国立法法》的相关规定，该文件无法突破《环评法》的原定公众参与范围，只能在第37条第二款规定，“土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的编制机关，在组织进行规划环境影响评价的过程中，可以参照本办法征求公众意见。”
早在2006年5月，原国家环保总局、原国务院法制办公室等单位就开始酝酿《规划环境影响评价条例》。2008年3月，原国务院法制办公室就《规划环境影响评价条例（征求意见稿）》面向公众公开征求意见。2009年8月12日国务院常务会议审议并原则通过《规划环境影响评价条例(草案)》，8月21日，温家宝总理签署了第559号国务院令，公布《规划环境影响评价条例》将自2009年10月1日起施行。
2. 公众参与环境行政许可听证会
2003年8月27日通过、2004年7月1日起施行的《行政许可法》第46条、第47条和第48条规定了行政许可听证制度。原国家环保总局于2004年6月17日制定了《环境保护行政许可听证暂行办法》（以下简称“暂行办法”），并于2004年7月1日起施行。
《行政许可法》和《暂行办法》的颁布施行标志着我国环境保护行政许可听证制度在立法上正式确立。根据《暂行办法》第3条和第5条及其他有关条款的规定，拟将其界定为：以环境保护行政主管机关作为听证组织机关，依法律规定或因其审议的重大环境许可事项涉及公共利益而依职权启动，或者依环境行政许可申请人或利害关系人的依法申请而启动听证程序，听证组织机关指派专人主持听取审查该环境行政许可申请的工作人员和申请人、利害关系人就事实和证据进行陈述、质证、辩论的法定程序。2004年8月13日举行的“北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证”案是该《暂行办法》实施后全国首例环境保护行政许可听证案件。
3. 公众参与环境行政立法公开听证会
在我国尚未就公众参与环境行政立法听证制定专门性的法律，但相关立法中已经就此有所规定。例如，2000年制定的《立法法》第58条规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。《行政许可法》第19条规定，起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
《环境保护行政许可听证暂行办法》第39条规定，环境保护行政主管部门授权起草的环境保护法律、法规，或者依职权起草的环境保护规章，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对草案有重大意见分歧的，环境保护行政主管部门可以采取听证会形式，听取社会意见。环境立法听证会，参照本办法关于听证组织和听证程序的规定执行。2001年的《行政法规制定程序条例》第12条规定，起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。
4. 公众参与环境信息公开
国际经验表明，扩大环境信息公开有助于减少污染物排放，并且环境信息公开是前述多种环境保护公众参与制度实施的前提。2008年5月1日开始实施的《政府信息公开条例》及《环境信息公开办法（试行）》对完善我国环境保护的公众参与制度具有里程碑式的意义。
《环境信息公开办法(试行)》于2007年2月8日经原国家环境保护总局2007年第一次局务会议通过，自2008年5月1日起施行。该办法共五章29条，除总则和附则外，实体部分的三章主要规定了政府环境信息的公开制度、企业环境信息的公开制度以及相应的监督制度和法律责任制度。为更好开展环境信息公开，2008年原环境保护部发布《环境保护部信息公开指南》，规定除免予公开的政务信息外，环境信息包括主动公开的环境信息和依申请公开的环境信息两种；并规定获取环境信息的途径、程序等内容。
《中华人民共和国环境保护法(2014修订)》第五章规定了“信息公开和公众参与”，第53条规定了环境保护相关部门依法公开环境信息的一般规则；第54条和第55条分别规定了政府和重点排污单位的信息公开义务。至此，实现了法律层面对公民获取环境信息权利的保障。为细化《中华人民共和国环境保护法(2014修订)_》第55条规定，2014年原环境保护部颁布《企业事业单位环境信息公开办法》第3条规定，“企业事业单位应当按照强制公开和自愿公开相结合的原则，及时、如实地公开其环境信息。”重点排污单位应当公布企业环境信息。由于《大气污染防治法》等单行立法对企业环境信息公开提出更高要求，同时《关于印发2017年政务公开工作要点的通知》要求“建立企业环境信息公开统一平台，集中发布重点排污单位环境信息”。
四、公众参与环境保护诉讼的实践
环境公益诉讼制度产生于20世纪70年代，该制度的产生与现代国家公权力的扩张和人民对政府为谋求经济利益而牺牲环境利益的不信任情绪密切相关。由于环境损害事后救济的滞后性，“导致事前采取措施遏制污染和破坏行为导致的公共环境侵害成为一个现实性的问题。于是，环境损害救济的实践开始从个人主义法理向社会本位法理过渡，出现了环境权利社会化的趋向。这种趋向以公众享有实体和程序的环境权为理论，进而发展成为一种公众参与环境决策的权利以及针对公众环境权益危害而可以提起诉讼的权利。”
我国的环境公益诉讼在实践中分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。在我国当前环境司法实践中，环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的主要区别在于起诉主体的类型不同。依照相关法律规定，环境民事公益诉讼的原告是法律规定的机关、有关组织和人民检察院；环境行政公益诉讼的原告为人民检察院。环境公益诉讼不同于环境公诉。“环境公诉特指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。”
当前，我国已经建立起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两分的环境公益诉讼制度体系。两种类型的环境公益诉讼制度有其不同的制度定位，即环境民事公益诉讼主要为救济受到损害的社会公共利益，注重对损害的救济与填补；环境行政公益诉讼主要为督促环境行政主管部门履行职责。因此，两种类型的环境公益诉讼对于公众参与的要求不同。环境公益诉讼中的公众参与主要体现在环境民事公益诉讼。
2007年，中国进行了环境资源审判庭法院机构改革，在这之后部分学术界与实务界的专家一同出谋划策，推动了中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案和中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局案两起标志性的案件和一系列的公益诉讼的案件，最终为《中华人民共和国民事诉讼法(2012年修正)》新增环境民事公益诉讼奠定了实践基础。
五、公众参与中国环境立法
在我国，尚未就公众参与环境行政立法听证制定专门性的法律，但相关立法中已经就此有所规定。例如，2000年制定的《立法法》第58条规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。《行政许可法》第19条规定，起草法律草案、法规草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。《环境保护行政许可听证暂行办法》第39条规定，环境保护行政主管部门授权起草的环境保护法律、法规，或者依职权起草的环境保护规章，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对草案有重大意见分歧的，环境保护行政主管部门可以采取听证会形式，听取社会意见。环境立法听证会，参照本办法关于听证组织和听证程序的规定执行。2001年的《行政法规制定程序条例》第12条规定，起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。此外，还有一些相关的政策就公众参与环境行政立法作出了一些规定。
2005年4月11日，原国家环境保护总局制定了《环境保护法规制定程序办法》，该法自2005年6月1日起施行，该法规在总结试点经验的基础上，设第10条分两款规定，“起草环境保护法规，应当广泛收集资料,深入调查研究，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。”“听取意见可以采取召开讨论会、专家论证会、部门协调会、企业代表座谈会、听证会等多种形式。”以立法的形式确立了公众参与环境行政立法的制度。
2015年《环境保护公众参与办法》第3条规定，公众可以参与“制定政策法规”。第5条规定，“环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对环境保护相关事项或者活动的意见和建议。”同时第9条规定，“环境保护主管部门应当对公民、法人和其他组织提出的意见和建议进行归类整理、分析研究，在作出环境决策时予以充分考虑，并以适当的方式反馈公民、法人和其他组织。”
展望对中国环保公众参与的立法保障，公众应更多参与环境立法，要通过公众参与推动和促使用科学的法律制度来更广泛地保障公众参与环保，让公众都能在法律框架下平和地表达诉求，从而更有效地参与到环境保护中来。同时，也要通过大力推动环保信息公开，让公众在参与监督企业的同时也监督政府执法。关于环保公众参与的立法保障研究，要不断加强跨学科交流和合作研究，真正推动环保事业的进步和发展。
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