王英津
人大国发院研究员、两岸关系研究中心主任
2019年1月2日，习近平总书记在纪念《告台湾同胞书》发表四十周年纪念会上发表了《为实现民族伟大复兴 推进祖国和平统一而共同奋斗》重要讲话，提出要探讨“两制”台湾方案。尽管香港和澳门两个特别行政区已经践行了二十多年的“一国两制”政策，为“两制”台湾方案设计提供了丰富经验。但是，与港澳问题相比较，台湾问题有其独特性，而这些独特性正是未来设计“两制”台湾方案的重点和难点所在。为落实习近平总书记讲话精神，笔者在此概括出设计“两制”台湾方案必须面对的四大难题，以期学界、政界和研究界一起探讨解决之策。
一、“去主权化”改造问题
回归后，港澳存在去殖民化的问题；两岸统一后，台湾则存在去“主权化”的问题。尽管无论从历史、现实抑或法理来看，台湾地区从未享有过“独立主权”，但鉴于台湾当局这些年来一直按照“主权国家”的形态来塑造和宣示自己，并给岛内民众灌输了强烈的“国家”意识，因此彻底的去“主权化”改造是统一后的首要政治和法律任务。“去主权化”改造包括“去国家化”和“去中央化”两个层次的内容。“去国家化”系指去除那些支撑所谓“中华民国仍然存在”的一系列政治符号、称谓、法律及制度，“去中央化”则是指对台湾政权进行改造，将其由所谓的“中央政府”改造为“特别行政区政府”。
至于如何进行“去主权化”改造，那将涉及到“一国两制”台湾方案的具体细节内容，需经两岸充分协商和谈判来寻求解决办法。尽管我们无从知晓未来的解决方案具体是什么，但其须坚持的指导原则是明确且坚定的，那就是：对台湾政权的改造必须明确体现两岸“同属一个中国、共享一个中央政府”，这与统一之前推动两岸关系和平发展所依循的基本原则——“在一个中国前提下什么都可以谈”——有所不同，因为既然两岸关系已经由和平发展迈向和平统一，那么推动关系质变所需的基本原则也应随之升级，此时单单强调“一个中国”是不够的，还必须将目前暂时互不隶属的“两套政府体系”变为“一套政府体系”，即在结束政治对立的基础上完成政权统一。
二、台湾军队的去留问题
两岸统一后是否允许台湾方面继续保留军队，无疑是关涉统一后中央政府能否对台湾特别行政区进行有效治理，以及台湾特别行政区能否保持长治久安的一个重要问题。倘若台湾方面认为，既然统一后的台湾是中国的一个特别行政区，中央政府就有责任和义务担负起台湾的安全和防卫，加之保留军队对于台湾来说也是一笔数目不菲的开支，故认为保留原有军队并无多少实际意义，那么问题解决起来就比较简单。
但是，倘若台湾方面以当年邓小平的许诺为借口，坚决要求保留自己的军队，问题就变得相对复杂，双方可能会面临一场艰辛的谈判。目前，诸多大陆学者主张统一后取消台湾军队，其理由大致有两条：其一，邓小平当年的说法是特定历史条件下的产物，如今时移世易，相关政策也应与时俱进；其二，保留军队的说法是有前提条件的，即“台湾还可以有自己的军队，只是不能构成对大陆的威胁”（参见《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第30页），若未来在“台独”威胁不消失的情况下，仍然允许台湾保留军队，那将与邓小平的初衷南辕北辙。也有部分学者认为，可以考虑将台湾军队部分取消、部分保留，并将保留部分进一步改造为类似外国宪兵部队性质的特殊武装力量。未来究竟如何处理，目前不得而知，但该问题却是设计“两制”台湾方案必须预先考虑的问题。
三、台湾“国际空间”的妥善处理问题
如何解决两岸统一后的台湾“国际空间”问题，是又一个非常棘手的问题。通常而言，外交是一个国家中央政府的专属权力，在某些国家，虽然高度自治地区也拥有某些涉外权力，但一般仅仅是经济性、文化性权力，而非政治性、主权性权力。所以，未来两岸统一后，台湾当局以“中华民国”名义与个别国家建立的所谓“邦交”关系将不复存在。正如邓小平所说，“制度可以不同，但在国际上代表中国的，只能是中华人民共和国”（参见《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第30页），这一点不容谈判。另外，因为某些历史遗留因素，台湾当局仍是少数政府间国际组织的成员，统一后台湾必须及时退出这些组织，或至少更换参与身份和名称。至于目前台湾当局与某些国家保持的“非邦交实质关系”，统一后必须立即终止，但可以继续跟这些国家保持经济、文化上的联系和交往。
在以上措施的基础上，鉴于台湾的特殊性，也为向岛内民众释放大陆善意，可以考虑在中国外交部内设立一个台湾事务分部，由台湾特别行政区经中央政府授权或委托后，以适当名义继续“经营”与原“邦交国”的关系，从性质上说，此时台湾特别行政区只是在中央政府的批准下代行部分政治性涉外职权；中央也可考虑允许同中国建交的所有国家可以在台湾设立领事馆，以方便台湾与这些国家的侨民和商务往来，并扩大台湾在经济、社会和文化领域的国际影响力；中央还可以考虑在中国常驻联合国代表团中给台湾特别行政区留出适当的名额，但常驻联合国代表必须由大陆人士担任。
四、台湾控制海域的未来管辖问题
目前在南海海域，台湾当局除控制着东沙岛这一东沙群岛的唯一岛屿外，还控制着南沙群岛中的太平岛和中洲岛。台湾当局不仅主张上述三个岛屿周边12海里的领海，还主张太平岛拥有专属经济区，并不定期在相关海域展开巡逻活动。
两岸统一后，倘若台湾方面籍“一国两制”而主张继续由其对上述岛礁及相关海域行使管辖权，排斥中央政府的管辖权，将非常不利于我国捍卫海洋领土主权和两岸共同利益，判断依据有二：其一，台湾方面的综合实力有限，无法为伸张并维护我国海洋权益提供坚实后盾；其二，海洋防务与岛屿治理需要整体布局、协调处理，将管辖权一分为二很可能造成权责不明、政令不畅。据此，未来统一后，即便中央政府不收回台湾目前在所辖岛屿及相关海域的全部权力，至少也应收回政治性、主权性、安全性权力，仅将经济性、事务性、功能性权力继续交由台湾特别行政区行使。其实，中央政府行使上述权力，而不干涉台湾内部的自治事务，并不会影响台湾民众的生活和利益，相反，还能更好地保障台湾民众的生活和利益。
结
语
以上四大难题是从台湾问题与港澳问题的比较视域中提炼而来，若从其他视角观察，或许能概括出不同问题，只要服务于“一国两制”台湾方案的设计与实施，那就都值得深入思考与探讨。最后需要指出的是，以上分析是针对两岸通过民主协商途径实现和平统一而言的，倘若未来因“台独”而引发大陆武力统一，那么上述有些分析就不再成立。
编辑：黄米佳
来源：中评社
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