近期读到一些有关PPP的文章，数据引用很丰富，但概念定义不清晰、逻辑推导不严谨，结论似是而非，若误导了广大读者，会对PPP事业健康发展不利。
究其原因，部分是因为PPP模式内涵丰富、外延宽广，跨领域、跨行业、跨专业众多，对参与各方的财政、金融、会计、税务、法律、行业等专业知识和水平要求很高。特别是PPP模式中对政府预算编制、预算执行和决算乃至支付的要求，决定了对财政的理解和水平是PPP从业者需具备的最重要的能力之一。
但现实是，大多数人过去对财政工作没接触过、业务流程也不了解，目前具有较高财政水平的PPP从业人员明显不足。今天在这里进行一个深入的总结分析，与大家共同探讨研究这个——高达十万亿的风口。
一. PPP 是什么？
PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，即公私合作模式，是公共基础设施建设和提供公共服务中的一种项目合作的模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。私营企业和政府在项目运作过程中，是伙伴关系，双方风险共担、利益共享。
PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。
PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。
PPP有广义和狭义之分。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。狭义的PPP与BOT原理相似，都是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。
二. PPP 模式和传统政府融资模式有何区别？
1. PPP模式和传统政府融资模式有何 理论上 的区别？
理论上来说，PPP模式和传统政府融资模式的关键区别，在于社会资本（民资）是否有机会参与传统由政府投资的项目（如发电厂、自来水工程、土地一级开发等），分享决策权与收益权。
2. PPP模式和传统政府融资模式有何 形式上 的区别？
根据近期国务院、财政部、发改委下发的一大堆文件，PPP和传统政府融资在形式上的区别极为繁复，细枝末节实难尽述。
不过，要抓住整体脉络，仅需把握一点——融资主体的区别，通俗来讲就是“谁来借钱”的问题。从“传统政府融资模式”到目前的PPP，融资主体经历了如下变革。
第一阶段：政府自身作为融资主体。具体操作方式为中央政府发行国债（以前的国库券）。请注意，最开始国内的地方政府（各省、自治区、直辖市及以下等级政府）是不能作为融资主体的，地方政府债券（又叫“市政债券”）近期才开始试点。
第二阶段：地方政府融资平台作为融资主体。具体操作方式为地方政府出动自家人马组建公司（所谓的“地方政府融资平台”），公司向银行借钱（或者发行债券），进行投资建设。
第三阶段：项目公司作为融资主体。具体操作方式为融资平台独资或合资成立项目公司，项目公司采用BT、BOT等形式进行投资建设。请注意，上述方式可归类为广义的PPP，社会资本在这一阶段也开始有机会参与投资过程（采用参股项目公司的方式）。
第四阶段：混合所有制公司作为融资主体，也就是时下流行的狭义PPP模式。具体操作方式与第三阶段类似，但狭义PPP形式的关键点在于融资主体一定是混合所有制，或者说一定要有非当地政府成分。
简简单单的一个借钱搞投资，为什么要弄出这么多花样来呢？
三. PPP 模式和传统政府融资模式为何会有区别？
1.政府为什么要 借钱搞投资 ？
理论上来讲，政府要通过融资方式、扩大财政赤字、透支未来税收进行投资建设的项目，一定是正面外部效应明显、具有重要公益性质的项目，也就是所谓“市场干不了的，政府来干。”
时至今日，“大政府”经济模式在神州大地蔚然成风。无论是出于对权力（GDP数字对于完成政绩考核有重大意义，而扩大投资是地方政府拉动GDP最直接、最有效的方式），财富（征地拆迁、收费公路等项目具有可观的收益前景），还是荣誉（基础设施建设水平、城市物质面貌可以直接提升地方政府的公众形象）的追求，政府都有充足的动机，不惜扩大赤字，也要融资建设。
2.从传统政府融资模式到PPP模式，为何经历了这么多 形式上 的演变？
某种意义上来说，政府融资模式的演变过程，也就是中央政府、地方政府、市场经济三方错综复杂的博弈过程。
建国之初，市场尚处于襁褓期，国家经济完全由中央计划推动；中央政府凭自身意志决定经济运行的细枝末节，无疑是违背市场规律、极端低效的。
改革开放的基本国策确立后，市场经济进入成长期，国内金融市场开始发育，中央政府通过行政手段直接干预经济的意愿减弱，转而通过发行国库券等方式，在市场规则框架下主导国家经济发展和社会建设。
90年代末期，市场经济快速发展，中央政府影响各地方经济的方式逐步由台前转为幕后，地方政府紧抓契机，成功创新融资平台模式，巩固了对各自辖区经济的主宰地位。
20世纪的第一个十年，地方政府对经济发展的控制权过度扩张，导致了政绩工程、土地经济等种种乱象。中央政府开始大力整顿地方政府融资平台问题。
时至今日，BT、BOT等广义PPP模式的运用日臻成熟，但政府主导能源、土地、电力、通讯等经济生活最关键领域的“基本游戏规则”却并无二致。银行家们继续搞金融创新，与中央政府、监管部门玩着历久弥新的“猫抓老鼠”；至于各地方政府，该借钱借钱，该建设建设，虽然限制多了一点、门路窄了一点，办法总还是有的。
至于新PPP推动的效果能有多大，能否抑制住无序建设、混乱发展的种种冲动，抑制后又会发生怎样的事情——也就是所谓的“长远来看”。能不能看到，就只有凭各自的造化了。
三. 关于PPP 模式的3个误区
1. 使用者付费项目是PPP项目，政府付费项目不是PPP项目
PPP不是把本应由政府买单的事全甩给社会资本去买单的制度安排。
PPP是通过转变公共产品供给模式，将过去公共产品的直接供给者由政府改为经过竞争选择出来的社会资本，政府通过政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三种方式支付对价，通过VFM论证、绩效考核、按效付费等进行制约，以实现财政资金使用效率提高、公共产品供给提质增效的目的，用更少的钱办好同样的事或者用同样的钱把事办的更好、符合公共产品供给侧结构性改革要求的制度性安排。
2. PPP项目会形成政府债务
PPP项目从基本逻辑上决定了其不会形成政府债务。
政府债务是指政府凭借其信誉，政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式，也是政府调度社会资金，弥补财政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。政府债务是整个社会债务的重要组成部分，具体是指政府在国内外发行的债券或向外国政府和银行借款所形成的政府债务。PPP项目SPV公司的融资安排属于项目融资，无追索权或有限追索权，不会形成政府主体的债务。
形成地方政府性债务或隐性风险的项目一定是假PPP项目。各种假PPP项目披着包括PPP和政府采购等在内的外衣，其合同要件却直接或通过签订抽屉协议违反预算法和国发[2014]43号文等，其实质为政府融资、对包含金融机构在内的投资机构潜存巨大合规性风险。
因此，PPP项目监管责任重大，但并不能以此否定PPP本身。但PPP项目合作各方违规合作的冲动还现实存在，对PPP项目规范运作的监管任重而道远。目前最行之有效和能够最大限度保护公众权益和投资人利益并且避免形成债务风险的，就是对PPP项目一定要进行公开透明的预算管理。
3. PPP项目财政支出责任会产生系统性政府债务隐性风险
PPP项目不形成政府债务，会形成客观存在的财政支出责任。但PPP项目财政支出责任不会产生系统性政府债务隐性风险，其原因就是“财政承受能力论证”。
首先，PPP项目可用财政支出责任空间巨大。按照《财政承受能力论证指引》第二十五条的规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”如果综合考虑PPP项目政府支出责任往往是逐年递增和PPP项目期限现在一般都不止10年等因素，实际支出责任占可用支出责任的比例不到6%，可用支出空间巨大。
其次，按照《国务院关于编制2017年中央预算和地方预算的通知》（国发[2016]66号）要求，“从2017年1月1日起，新增建设用地土地有偿使用费由政府性基金预算调整转列为一般公共预算”，进一步扩大了政府履行PPP协议中支出责任的空间。
因此，关于PPP项目财政支出责任产生系统性政府债务风险的提法言之过早，目前大力推广并同时紧抓规范还应是主流。当前规避政府债务隐性风险，重中之重是依法依规将所有PPP项目如实纳入PPP综合信息平台，信息公开，接受监督，确保PPP项目运作规范，财政支出责任总量安全。
部分资料来源：
• 知乎讨论:《什么是PPP模式》《PPP 模式和传统政府融资模式有何实质性的区别？》
• 风投小虾:《PPP的机遇与挑战》
• 行业研究投资报告:《PPP常见三大误区，你知道吗？》
• 北大总裁俱乐部：《PPP到底是什么鬼?讲的太透彻了!》
• 
PPP资讯:《PPP项目投资方与政府发生争议怎么办?》

微信名：CEO密码
微信ID：beventurous
❶ 点击历史信息，查看更多内容

❷ 长摁右侧二维码，即可关注

❸ 让每一秒钟，价值连城
继续阅读
阅读原文