JT&N观点 | 基础设施REITs专题研究：消费基础设施篇

3月12日，首批消费基础设施公募REITs——华夏金茂商业REIT、嘉实物美消费REIT在上交所上市，消费基础设施REITs正式登陆资本市场。本所作为华夏金茂商业REIT项目的法律顾问，全程参与了首批消费基础设施REITs的申报发行。借此消费基础设施公募REITs扬帆起航之际，金诚同达基础设施REITs团队总结梳理了消费基础设施公募REITs的常见合规问题，以期与各位共同交流探讨。

（一）消费基础设施REITs概况

1. 概念的缘起

2020年9月16日，国务院办公厅发布《关于以新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》（国办发〔2020〕32号，以下简称“32号文”），针对在以网络购物、移动支付等新业态、新模式为特征的新型消费快速发展的背景下，新型消费领域发展存在的问题短板提出发展意见。文中提出，新型消费领域基础设施不足，要加快新型消费基础设施和服务保障能力建设，补齐基础设施和服务能力短板。同时32号文列举了多种消费基础设施类型，如城乡商业网点（百货商场、购物中心、农贸市场、便利店等）、城市社区邻里中心和农村社区综合性服务网点。自此，消费基础设施概念开始进入大众视野。

2. 政策发展

2023年3月24日，国家发改委和中国证监会先后发布了《国家发展改革委关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报推荐工作的通知》（发改投资〔2023〕236号，以下简称“236号文”）和《关于进一步推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化发行相关工作的通知》（以下简称“《常态化发行通知》”）。236号文和《常态化发行通知》在“958号文”的基础上进一步拓展基础资产行业范围，将百货商场、购物中心、农贸市场等城乡商业网点项目，保障民生的社区商业项目纳入发行REITs的基础资产范围。

2023年7月12日，商务部、国家发改委、中国证监会等13部门联合发布《关于促进家居消费若干措施的通知》（商消费发〔2023〕146号，以下简称“146号文”），支持符合条件的家居卖场等商业网点项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

2023年10月20日，中国证监会发布《关于修改<公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）>第五十条的决定》，在基础设施的定义中新增“百货商场、购物中心、农贸市场等消费基础设施”，正式将公募REITs的资产范围拓展至消费基础设施。

3. 规则解析

发行消费基础设施REITs的核心要件

（1）与商品住宅开发业务相隔离，搭建独立的消费基础设施平台

（2）底层资产应属于符合条件的消费基础设施

综合32号文、236号文、《常态化发行通知》以及146号文对消费基础设施的界定，消费基础设施REITs的试点范围资产的业态类型主要包括百货商场、购物中心、农贸市场、社区商业、家居卖场。百货商场、购物中心、农贸市场和家居卖场属于试点范围这一结论相对清晰，而对于书城、小商品城、轻纺城等尚未明确纳入试点范围的各业态资产，在满足城乡商业网点项目、社区商业项目等认定的前提下，根据实质重于形式原则亦可进行试点发行公募REITs的探索。

（3）涉房内容参考保障房公募REITs项目监管

按照236号文的要求，原始权益人应当为开展消费基础设施业务的独立法人，不得开展商品住宅开发业务。而针对原始权益人控股股东或者其关联方，根据《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）规则适用指引第4号——保障性租赁住房（试行）》和《深圳证券交易所公开募集基础设施证券投资基金业务指引第4号——保障性租赁住房（试行）》（以下合称“《规则适用4号》”）的相关规定，除保障性租赁住房外的其他领域基础设施基金的原始权益人控股股东或者其关联方涉及商品住宅和商业地产开发业务的，回收资金管理等相关要求参照保障性租赁住房指引执行。

因此，原始权益人控股股东或者其关联方业务范围涉及商品住宅和商业地产开发的，原始权益人应当在资产、业务、财务、人员和机构等方面与商品住宅和商业地产开发业务有效隔离，保持相对独立。原始权益人控股股东或者其关联方的业务范围涉及商品住宅和商业地产开发的，原始权益人应当建立并落实回收资金管理制度，实行严格闭环管理，确保净回收资金用于新的基础设施补短板重点领域项目建设，切实防范回收资金流入商品住宅或商业地产开发领域。原始权益人的回收资金管理制度应当明确设立专项管理账户，对回收资金进行存储、使用、变更、监管，并明确规定回收资金使用的申请、审批权限、决策程序、风险控制措施，以及回收资金使用的信息披露程序等。回收资金投资的新项目通过原始权益人子公司或者其他关联方实施的，该子公司或者其他关联方也应当遵守原始权益人相关回收资金管理制度。原始权益人控股股东或者其关联方的业务范围涉及商品住宅和商业地产开发的，原始权益人、基金管理人、资产支持证券管理人、回收资金的存放银行等应当共同签订资金监管协议明确各自监督职责，不得违规变更回收资金用途。

4. 市场情况

2023年11月26日，华夏金茂购物中心REIT、华润商业REIT、中金印力消费REIT正式获得证监会准予注册的批复。12月15日，嘉实物美消费REIT正式获得证监会准予注册的批复。

今年3月12日和14日，首批3只消费基础设施公募REITs在沪深证券交易所上市。其中，华夏金茂商业REIT和嘉实物美消费REIT于3月12日在上海证券交易所上市，华夏华润商业REIT于3月14日在深圳证券交易所上市。除上述已获批或发行的四单外，华安百联消费封闭式基础设施证券投资基金、华夏首创奥特莱斯封闭式基础设施证券投资基金已经上海证券交易所受理并反馈。

从本次上市的三只产品来看，华夏金茂购物中心REIT底层基础设施长沙览秀城位于中部地区首个国家级新区湘江新区梅溪湖板块核心商圈，建筑面积约10万平方米，2016年底开业至今已运营近7年，是成熟稳定的购物中心项目。

华润商业REIT的底层基础设施为青岛万象城，项目估值达81.47亿元。作为山东省建筑面积最大、入驻品牌最多的购物中心之一，青岛万象城商业建面约30.1万平方米，区位优势明显，双地铁上盖，交通便利，客群覆盖青岛全域。项目于2015年开业，2016年至2022年客流量年复合增长率达7.6%，近3年来营业收入复合增长率达15%。

嘉实物美消费REIT的底层资产位于北京城市核心商圈，是成熟稳定且具有竞争优势的4个社区商业物业，包括大成项目、玉蜓桥项目、华天项目和德胜门项目，总建筑面积为77,894.28平方米，其中三个项目紧邻二环，一个项目毗邻四环，区位优越，人流密集。

消费基础设施REITs的快速获批进一步拓宽了公募REITs底层资产类型，也表明了我国公募REITs市场已逐渐呈现常态化发行的趋势。业内普遍认为，中国公募REITs市场“首发”+“扩募”的发展格局将逐步成型，而实力强劲、旗下优质资产充足的稳健发起人，也因未来具备更高的“扩募”可能性，而吸引了更多投资者关注。

（二）消费基础设施REITs常见合规问题

1. 原始权益人独立性

根据236号文的要求，项目发起人（原始权益人）应为持有消费基础设施、开展相关业务的独立法人主体，不得从事商品住宅开发业务。我们理解此规定目的在于严禁通过发行公募REITs为商品住宅开发项目变相融资。实务中，消费基础设施的隔离措施可参照保障性租赁住房的模式实施。《规则适用4号》就公募REITs项目对项目发起人（原始权益人）的独立性要求进行了明确：

（1）不得直接从事房地产住宅/商品住宅开发业务

《规则适用4号》及236号文均对项目发起人（原始权益人）不得从事房地产住宅/商品住宅开发业务进行了明确。如相关主体在历史上存在商品住宅和商业地产开发业务、具有房地产开发资质、营业范围包括房地产开发，但申报时商品住宅和商业地产开发业务已取消、房地产开发资质已注销、营业范围已变更，在满足独立性要求的前提下，我们理解，其符合对项目发起人（原始权益人）独立性的要求。

在无法满足前述条件的情况下，相关主体拟作为项目发起人（原始权益人）需重点关注与商品住宅开发业务的隔离，如申报时仍存在商品住宅开发业务的，应考虑更换项目发起人（原始权益人），在符合公司发展规划、战略的前提下，可通过划转、非公开协议转让等方式将拟入池资产重组至适格主体项下（如需），并搭建独立的消费基础设施平台，在满足监管关于原始权益人独立性的同时，也便于后续对基金进行扩募。

（2）资产、业务、财务、人员和机构独立

项目发起人（原始权益人）的控股股东或者关联方涉及房地产住宅/商品住宅开发业务（以下简称“涉房主体”），发起人（原始权益人）应当在资产、业务、财务、人员和机构（以下简称“五独立”）等方面保持独立。鉴于236号文仅对消费基础设施公募REITs进行了原则性规定且暂无明确规则对核查标准予以细化，实操中可参照适用《规则适用4号》《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第57号——招股说明书》第73条的要求以及“华润有巢REIT”项目的披露口径，对于发起人（原始权益人）五独立情况进行核查：

序号

核查方向

核查内容及具体事项

资产独立性

（1）自有资产与涉房主体是否存在资产混用或共用的情形；

（2）是否具备独立办公场所和必要资产。

业务独立性

（1）是否制定并发布相关业务管理制度，相关业务管理制度是否实际执行；

（2）是否自主经营和独立决策，业务经营相关事项是否需要涉房主体批准；

（3）关联交易是否严格遵循关联交易制度的有关规定。

财务独立性

（1）是否制定财务管理制度，建立独立的财务核算体系，并能独立作出财务决策；

（2）是否存在共用银行账户或与其他关联方资金混同的问题；

（3）财务管理人员是否独立；

（4）是否独立纳税；

（5）资金是否执行闭环管理。

人员独立性

（1）是否制定人事管理制度；

（2）发起人（原始权益人）聘用的法定代表人、总经理、财务负责人是否均签署劳动合同；

（3）是否存在员工在涉房主体兼职的情况。

机构独立性

（1）是否建立了董事会/执行董事、监事/监事会等权力机构，并规定了上述机构和人员的职责权限；

（2）是否设置其他必要的、独立的职能部门且与涉房主体之间不存在上下级关系；

（3）是否设立有效运行的内部组织架构，公司章程或其他管理制度对各部门的权限是否明确。

2. 入池资产范围及资产共用问题

百货商场、购物中心等消费基础设施往往为城市商业综合体的组成部分，由开发商成片拿地，搭配住宅、办公、酒店等多种业态共同开发。多数商场、购物中心与酒店、办公楼在物理上相连，或位于同一栋建筑。不同业态可能未区分办理产权登记，存在与相关资产建设于同一宗土地、共享同一张产权证书的情况。同时，消费基础设施往往配建有地下车位（含人防车位）以及市政公用设施等配套资产。消费基础设施项目可能存在与住宅、办公等业态资产共用设施的情况，基于项目权属清晰的要求，需明确此类共用设施的权属，如未纳入入池资产的，可以通过签署设施共用协议等方式明确此类设施的使用。具体而言：

（1）写字楼、酒店、住宅等

根据958号文要求，基础设施项目应当权属清晰、资产范围明确，对于未纳入基础设施REITs试点范围的写字楼、酒店、住宅等资产应当采取适当的方式予以剥离，对于建设于同一宗土地、共享同一张产权证书的情况还需根据项目的具体情况沟通项目所在地土地主管部门以及不动产登记中心进行土地分宗以及产证分割。

（2）地下车位（含人防车位）

所有权清晰且已办理产证的地下车位（不含人防车位）可以作为入池资产。

对于人防车位，鉴于法律法规未明确规定人防工程的所有权归属，各地方以及司法实践对于人防车位产权归属有不同观点，如项目所在地规则未明确人防车位可以办理产权登记，实操上无法办理人防车位的产权登记，无法认定原始权益人享有人防车位所有权。

根据《中华人民共和国人民防空法》第5条、《人民防空工程平时开发利用管理办法》第3条等规定，平时开发利用人民防空工程实行有偿使用，收益归投资者所有。我们理解，在开发建设单位可以证明“人防工程不计入小区公用建筑面积，小区专有和公摊建面中未包含人防面积，商品房的销售价格未包含人防建设成本”且人防工程履行了相关的投资建设手续的条件下，人防工程的使用权和收益权归开发建设单位享有。在人防车位无法办理产权登记的前提下，需就项目公司享有该收益权取得项目所在地人防部门的确认函。

已发行项目中，华夏华润商业REIT项目的入池资产包括人防车位使用权，在未办理不动产权证的情况下，取得了青岛市国防动员办公室出具的《关于华润青岛万象城项目人防相关事项的说明函》，确认项目公司作为青岛万象城人防工程相关人防设施的投资建设单位，对该人防工程具有在平时进行收益的权利。

（3）市政公用设施

根据我们的经验，部分在开发建设时配建包括市政基础道路、公共连廊、公交站、社区用房等市政公用设施，并与政府等相关部门签署了协议并就相关资产的移交与管理划分作出约定。该部分资产无法作为入池资产，项目公司作为建设方需在完善合规性手续后，将相关资产按照协议的约定完成资产移交。

3. 用地合规性

（1）土地获取方式

对于消费基础设施而言，所涉土地通常情况下应通过招拍挂以出让方式取得，鉴于农贸市场在部分地区被认定为属于具有公益性质的公共服务配套设施/公共设施，存在采用划拨方式供地的可能性。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》，划拨用地转让时还需考虑补缴地价款、土地性质变更等相关问题。

（2）土地规划用途与实际用途一致

根据《零售业态分类》（GB/T 18106-2021）、《商业网点分类》(GB/T 34401-2017）、《关于继续实行农产品批发市场农贸市场房产税城镇土地使用税优惠政策的通知》（财税[2019]12号）、《商务部关于加快我国社区商业发展的指导意见》（商改发〔2005〕223号）、《土地利用现状分类》（GBT 21010—2017）等文件，不同业态的消费基础设施对应的用地分类如下：

百货商场

百货商场（百货店）是指以经营品牌服装服饰、化妆品、家居用品、箱包、鞋品、珠宝、钟表等为主，统一经营，满足顾客对品质商品多样化需求的零售业态，其选址一般在市、区级商业中心、历史形成的商业集聚地，营业面积在10,000平方米至50,000平方米。

根据《土地利用现状分类》（GBT 21010—2017），通常百货商城的土地性质的一级分类属于“05 商服用地”，二级分类属于“0501零售商业用地”。

购物中心

购物中心是指由不同类型的零售、餐饮、休闲娱乐及提供其他服务的商铺按照统一规划，在一个相对固定的建筑空间或区域内,统一运营的商业集合体，细分为都市型购物中心、区域型购物中心、社区型购物中心、奥特莱斯型购物中心，除社区型购物中心，购物中心不包含停车场的建筑面积通常在50,000平方米以上。

根据《土地利用现状分类》（GBT 21010—2017），通常购物中心与百货商城的土地性质一致，一级分类属于“05 商服用地”，二级分类属于“0501零售商业用地”。

农贸市场

农贸市场是指以农产品现货零售交易为主，为买卖双方提供经常性的、公开的、固定的交易场地、配套设施和服务的零售场所。

根据《土地利用现状分类》（GBT 21010—2017），零售为主的农贸市场的土地性质的一级分类属于“05 商服用地”，二级分类属于“0501零售商业用地”。对于兼具农产品批发功能的农贸市场，其用地性质可能为“0502批发市场用地”。此外，2014年，商务部等13部门出台《关于进一步加强农产品市场体系建设的指导意见》，提出支持利用工业企业旧厂房、仓库和存量土地资源兴办农产品市场，这也使得实务中农贸市场的土地性质较为复杂。

社区商业

社区商业包括满足社区居民多样化、个性化的消费需求的超市、便利店、标准化菜店、餐饮店、洗衣店等各类便民、利民的网点。

根据《土地利用现状分类》（GBT 21010—2017），社区商业作为居住小区及小区级以下的配套的服务设施，通常土地性质的一级分类属于“05 商服用地”，二级分类属于“0507其他商服用地”。

家居卖场

家居卖场（家居建材商店）是指以专门销售建材、装饰、家居用品为主的零售业态。

根据《土地利用现状分类》（GBT 21010—2017），通常土地性质的一级分类属于“05 商服用地”，二级分类属于“0501零售商业用地”。

4. 固定资产投资管理手续是否完备

（1）节能审查及节能验收

根据《固定资产投资项目节能审查办法》第3条、第9条、第17条的规定，固定资产投资项目需在开工建设前完成节能审查并于投入生产、使用前进行验收。年综合能源消费量不满1000吨标准煤且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目等，节能审查机关对项目不再单独进行节能审查，不再出具节能审查意见。

对于《固定资产投资项目节能审查办法》颁布后立项的固定资产投资项目，需结合项目的年综合能源消费量及年电力消费量判断是否需按照要求完成节能审查及节能验收。对于其他时期立项的固定资产投资项目，需结合项目立项时期的规则判断节能审查及节能验收手续的合规性。

（2）改扩建工程投资管理手续合规性

商场在运营过程中，可能会存在内部升级改造的情况，升级改造工程在达到一定标准和规模的情况下也需要履行相应报批报建手续。根据236号文的规定，如项目曾进行改变功能用途的重大改扩建，应主要依据改扩建时的相关手续办理情况判断其投资管理合规性。即，需根据基础设施项目升级改造的具体时间，还原国家层面以及项目所在地当时的政策法规，确认升级改造的规模所对应需办理的投资管理手续。

（3）是否存在违规建设的情形

需关注基础设施项目自身以及与基础设施项目不可分割的建筑物中是否存在违规建设的情况。根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。此外，各地对于违法建设的规定不同，还需要结合各地关于违法建设的规定来判断。

此外，消费基础设施项目中还需要特别关注底层资产及底层资产不可分割的建筑物中如连廊、夹层等各类建筑的固定资产投资管理手续合规性问题。

（4）营业前消防检查

商场、购物中心、农贸市场等消费基础设施人流密集、建筑空间跨度大，火灾风险高，其消防安全合规情况也受到审核部门的重点关注。根据《中华人民共和国消防法》的相关规定，商场、集贸市场等消费基础设施属于公众聚集场所，在投入使用、营业前应当进行消防安全检查，未经消防救援机构许可的，不得投入使用、营业。消费基础设施在营业前完成消防检查并取得项目所在地消防救援机构许可是消费基础设施固定资产投资管理手续的重要一环。

5. 经营资质及备案

（1）公共卫生许可

根据《公共场所卫生管理条例》的相关规定，商场属于公共场所，国家对公共场所实行卫生许可证制度。卫生许可证由县以上卫生行政部门签发。经营单位应当及时向卫生行政部门申请办理卫生许可证。卫生许可证两年复核一次。未取得卫生许可证，擅自营业的，卫生防疫机构可以根据情节轻重，给予警告、罚款、停业整顿、吊销卫生许可证的行政处罚。

（2）经营性停车场备案

关于经营性停车场备案，各地规定不同，应根据基础设施项目所在地的相关规定进行办理。例如：根据《北京市机动车停车管理办法》第20条的规定，停车场向社会开放并收费的，停车场管理单位应当依法办理工商登记、税务登记、价格核定、明码标价牌编号等手续，在工商登记后15日内到区、县停车管理部门办理备案。根据《广州市停车场条例》第29条和第57条的规定，公共停车场、专用停车场和临时停车场经营者应当在商事登记后二十个工作日内向停车场所在地的区交通行政主管部门办理备案手续：不办理备案手续，由交通行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处以二千元以上五千元以下罚款。

（3）户外广告

户外广告的合规性也是消费基础设施不可忽视的重要部分，需要根据基础设施项目所在地的相关规定进行办理。以北京市为例，根据《北京市户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理条例》第18条的规定，设置户外广告设施的，设置人应当在综合服务信息系统查询户外广告设施设置规划规定的规划条件和设置要求，征得载体所有人或者管理人的同意后，编制户外广告设施设置方案，上传至综合服务信息系统，并向社会公开。《深圳市户外广告设施管理办法》第13条及第14条规定，户外广告设施设置应当符合专项规划、区级专项规划、重要片区和主要路段的详细设计以及设置指引的要求。设置大型户外广告设施的，应当向区主管部门提出设置申请，区主管部门应当自受理申请之日起七个工作日内作出决定。

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