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引言
元旦新禧，岁序更替。随着近年来国际政治与法律监管形势的演变发展，国家安全已经成为一个当今企业无法忽视的关键词。我们在新年伊始推出“国家安全法律专题”系列文章，介绍全球及中国国家安全格局的最新现状及基本法律框架，提示企业需要关注的重点领域国家安全法律风险，以帮助企业全方位认识与有效防范国际化运营中的国家安全法律风险。本文作为专题系列的开篇，后续将陆续推出国家安全相关领域的系列专业文章，敬请关注。
01
全球国家安全格局最新现状
1. “泛国家安全化”带来的风险与挑战
随着经济全球化和企业跨国经营模式的深入发展，企业凭借其规模庞大的资本、技术、人才以及布局全球产业链供应链的优势，已经跻身世界经济舞台的中心。特别是在大数据及人工智能等高科技与信息化手段的加持下，各种新技术、新产品及新业态层出不穷，使得企业的国际化发展深刻影响着各国的经济和政治。
与此同时，面对复杂多变的国际形势，以及持续升温的地缘政治冲突，很多国家扩展“国家安全”概念，不断创设或加强各种法律工具并运用到经贸和投资领域，导致“国家安全”已经成为世界各国政府普遍关注和相互角力的焦点问题之一。“泛国家安全化”现象让跨国企业感受到了前所未有的风险与挑战。如何在国际化进程中有效防范国家安全法律风险等核心问题逐渐引起企业关注。
2. 全球新国家全格局呈现出的显著特征
全球新国家安全格局日益呈现出国际性、系统性、全面性、扩散性等四大显著特征，该等特征直接影响着企业国际化发展。具体如下图所示：
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3. 企业国际化与国家安全的相互依存关系
国际化决定了企业的运营模式会跨越多个国家，其商业行为可能会对各国的政治、经济产生影响，甚至对该国的国家安全造成潜在威胁。在传统国家安全领域，跨国企业在其它国家从事投资与贸易活动，可能会占据该国的自然资源或市场份额，影响当地的经济秩序、生态及供应链安全，其中最为典型的例子是进口的产品对进口国部分产业造成实质性损害，从而受到反倾销或反补贴调查。另一方面，在非传统国家安全领域，跨国企业广泛运用信息技术也可能产生国家安全问题。近年频发的黑客攻击、盗取个人信息、数据违规跨境传输等活动，对各国的网络及信息数据安全造成了严重影响。随着人工智能技术的迅猛发展，在为人们带来极大便利的同时，“智能推荐”及“深度伪造”等技术可能严重威胁到一个国家的政治、军事以及金融等核心领域安全。
另一方面，企业国际化对国家安全的影响也有其积极的一面。跨国企业的国际化使得全球范围内的资源配置更加经济和有效，为全球经济一体化背景下各国经济的协同互补发展提供了重要支持。部分先进发达国家的跨国企业通过在全球范围内广泛开展投资、贸易以及技术合作，为一些发展中国家提供了资金、技术及人才等诸多方面的重要资源，促进了全球经济的共同繁荣，有效提升了各国的经济和科技实力，增强了各国的国家经济安全能力。
4. 重视国家安全问题对国际化发展的重大影响
尽管各国有着普遍的国家安全诉求，但因为每个国家在国情、战略目标、国民性和价值观等方面存在诸多差异，加之受到地缘政治和国际影响力目标等客观因素的影响，各国很难达成一套“放之四海而皆准”的全球统一国家安全标准。例如，在出口管制领域，《瓦森纳协定》本是一种建立在自愿基础上的集团性出口控制机制，根本目的在于通过成员国间的信息通报制度，提高常规武器和两用物项转让的透明度，以达到对常规武器和两用物项转让的监督和控制。但是，反观美国近年在超算芯片、激光雷达、航空航天以及生物医药等前沿高科技领域对华采取的出口管制政策，已经大大偏离了《瓦森纳协定》构建之初所确立的维护世界和平发展目标。除此之外，美方还通过加征关税、双反调查、出口管制、经济制裁、数据安全、外商投资国家安全审查以及供应链安全等法律手段，在各个领域持续收紧对华管控措施。与此同时，中国政府为了维护国家主权、安全、发展利益，也在不断建立和完善国家安全与反外国制裁相关法律体系。
因此，在当前复杂及多变国际形势下，国家安全问题与企业经营活动已经息息相关，从事跨国经营的企业更要关注国家安全所带来的影响，系统了解业务涉及国家所需适用的国家安全法律法规，尽早建立全球化国家安全法律风险的评估防控与合规经营体系。
02
中国国家安全法律体系
1. 中国国家安全法治建设历程
我国历来高度重视国家安全法治建设。1993年2月22日，中国首部《国家安全法》落地生效，但其被业界称为“小国家安全法”，原因在于其虽名为“国家安全法”，但内容主要是以规范反间谍工作为主。此后，我国还陆续出台了一系列国家安全相关的法律法规加以补充。
近年来伴随国际局势的复杂多变，我国传统及非传统国家安全领域均承受了较大压力，特别是如网络、数据、深海、极地、外层空间等新兴领域的安全隐患对国家生存和发展的影响日益显著。2014年4月15日，习近平总书记首次提出总体国家安全观，并阐述了总体国家安全观的基本内涵和指导思想。此后，国家安全立法进程全面提速。2014年11月1日，首部《反间谍法》落地实施，同时废止了1993年《国家安全法》。2015年7月1日，新制定的《国家安全法》（下文中出现的《国家安全法》均指2015年《国家安全法》）正式生效。此后的近十年间，我国进一步加快国家安全法治建设的步伐，相关立法成果涵盖反恐怖主义、网络、数据、生物以及粮食等国家安全各个领域，已初步搭建起我国国家安全法律制度体系框架。
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2. 中国国家安全法律制度体系
我国国家安全法体系是指由法律法规构成的、以维护国家安全为目标的法律体系。其构成主体包括宪法、法律、行政法规、决定、命令以及其他具有普遍约束力的条约等。
《宪法》是我国国家安全法体系的基础。宪法作为国家的根本大法，规定了国家机构的组织结构和权力范围，明确了国家安全的基本原则和保障措施。以《国家安全法》为引领，我国先后出台了20余部涉及国家安全的部门法。其中，有9部法律被称为维护国家安全的“九柄利剑”，在维护国家安全方面发挥了核心作用。
一部“国”字号法律——《国家安全法》，是我国国家安全法体系中的核心。该法从维护国家安全的宗旨和基本原则出发，明确了国家安全的内涵和范围。其主要内容包括国家安全的基本方针、保障体系、风险防控、组织实施等。《国家安全法》的出台标志着我国在国家安全法律制度体系构建上达到了一个新的高度，也为进一步加强国家安全管理的提供了坚实的法律依据。
四部“反”字头法律——《反间谍法》反的是六类间谍行为，《反分裂国家法》反的是“台独”分裂势力，《反恐怖主义法》反的是全人类公敌，《反外国制裁法》反的是霸权主义。
四部以“安全”冠名法律——《网络安全法》是我国全面规范网络空间安全管理方面问题的基础性法律。《核安全法》强化了核安全监管工作和国际合作，为推动我国核事业安全健康发展提供了坚实法治保障。《生物安全法》是生物安全领域的基础性、综合性、系统性、统领性法律，有利于维护国家安全，提升国家生物安全治理能力。《数据安全法》确立和完善了我国数据安全保护管理的各项基本制度，形成了保障数据安全的顶层设计，在数据安全领域践行了习总书记提出的总体国家安全观要求。
据不完全统计，我国现有约200余部法律法规涉及国家安全，其中数十部主要规范国家安全问题，内容涵盖国家安全的各个领域，按照传统国家安全领域与非传统国家安全领域，具体梳理如下图：
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03
美欧国家安全法律体系
1. 美国国家安全法律体系
美国国家安全法律法规分为两类，一是国家安全基础法律法规，即《1947年国家安全法》及其修正案，该法确定了美国国家安全机构的基本组织架构和职责范围，是美国国家安全的框架性法律；二是国家安全专项领域的法律规定，在前述国家安全基础法律的框架下，美国针对特定的国家安全关键领域制定了专门的法律并设置了专门的执法机构，包括情报与反间谍相关的《1917年间谍法》《1949年中央情报法》《1959年国家安全局法》《1978年外国情报侦察法》等，以及“9·11”事件之后，美国为强化反恐怖主义执法力度的《2001年爱国者法案》《2002年国土安全法案》等。[1]
在外商投资、对外贸易、科技安全等多个领域，美国建立了严密的维护国家安全的法律体系，例如，在外商投资审查方面，美国通过《2007年外国投资与国家安全法》《2018年外国投资风险审查现代化法案》等法律对外国投资进行国家安全审查；在对外贸易方面，《国际紧急经济权利法案》《出口管理条例》以及与经济制裁相关的行政命令建立了美国的经济制裁与出口管制体系，便于美国基于国家安全与利益原因禁止与特定主体进行交易或向特定主体或地区出口受管制的产品、技术、服务等；在新兴科技领域，《芯片和科学法案》《量子计算网络安全准备法案》等逐步将国家安全考虑纳入高精尖技术的发展中。我们对前述美国国家安全法律体系进行了整理，具体如下：
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2. 欧盟国家安全法律体系
欧盟作为主权国家的联合体，其国家安全的框架性法律法规较少，但欧盟通过国家安全战略文件，即《安全与防务战略指南针》提升欧盟成员国对于共同安全保障能力的共识。[2] 欧盟在国家安全方面的法律规定主要集中于网络安全、科技安全及经济安全等专项领域，例如网络安全相关的《欧盟网络安全法案》《通用数据保护条例》《数据法案》等；科技安全相关的《人工智能法案》《可信人工智能伦理指南》等；经济安全领域的《欧盟外商投资审查框架条例》等。由于欧盟的国家联盟性质，在具体国家安全专项领域，欧盟成员国可以通过国内法的形式进行具体规定，例如在外商投资审查领域，各个欧盟成员国通过国内法的形式制定了符合本国国家安全与利益的外商投资审查具体规定。此外，欧盟的国家安全相关法案和条例的执行在欧盟各个成员国中可能存在差异。
我们对欧盟国家安全领域主要法律法规进行了整理，具体如下图：
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04
企业国际化应当关注的国家安全法律风险
纵览中国及美西方国家的国家安全法律规制可知其范畴非常广泛，既包括政治、军事及国土等传统国家安全，也包括经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源、核安全这些非传统国家安全，还包括外层空间、国际海底区域和极地这些新兴领域的安全，以及海外利益的安全。但另一方面，在全球化时代国家间本就存在高度利益纠缠，安全概念的泛化会迫使他国采取措施维护本国核心利益的安全，由此必然导致各国间围绕“国家安全”的竞争逐步升级和扩散。
当前，世界百年未有之大变局加速演进，数字技术快速革新对国家安全提出了新挑战，同时使得企业国际化经营面临着更加复杂多变的内外环境。因此，跨国企业应当首先摒弃之前很长一段时间对于国家安全及其法律风险的传统认知和局限性理解。其次，应当从全球化战略的高度出发，深入了解业务开发国家或地区有关国家安全的立法动向与监管规制，准确识别出与自身业务存在紧密联系的国家安全领域，通过建立全球化国家安全合规体系，有效预防国家安全领域的崩溃式或系统性风险。
有效运用法律手段防范国家安全法律风险、加强自身合法权益保护，是跨国企业国际化发展面临的重要课题。为帮助中外企业积极应对国家安全法律风险、维护合法权益，金杜律师事务所集聚涉及国家安全法律服务的专业团队及律师，共同完成了本次国家安全法律专题系列文章。
本系列文章凝聚了金杜各专业团队多年来为中国及外资企业提供相关法律服务的丰富经验，就跨国企业在开展国际化经营中面临的国家安全法律风险，以及中外法律冲突等相关实务性疑难课题等做了全面介绍，主要涵盖内容包括：
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2024年4月15日，即将迎来习近平总书记创造性提出“总体国家安全观”满十周年。我们期待本系列文章的发布，能对企业更好地了解和防范国家安全法律风险、促进国际化合规经营、实现更加稳健安全的全球发展有所帮助。
下期预告：国家安全法律专题系列（二）——AI安全与合规：维护国家安全的新疆域
脚注：
[1] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1667833995105524395&wfr=spider&for=pc参考
[2] http://www.cicir.ac.cn/NEW/opinion.html?id=73eb9409-170e-4a02-82f7-31876524d4e7参考
本文作者
徐萍
合伙人

公司业务部
[email protected]
业务领域：跨境投资、并购、外商投资、公司改制重组和技术引进
徐律师以二十五年积累的丰富执业经验、扎实的业务功底和国际经验，曾担任多个有影响力的大型跨境并购交易的牵头律师。徐律师不仅为多个世界五百强企业及跨国公司的在华投资及业务活动提供法律服务，近年来还代表了多家大型中国企业参与在中国及国际市场知名的重大“走出去”境外投资项目，并在这些项目发挥了重要作用。徐律师在汽车、装备制造、矿产能源、化工、医药、金融服务和基础设施等行业均有丰富的经验。
景云峰
合伙人

公司业务部
[email protected]
业务领域：国家安全与中国反制、出口管制与经济制裁、供应链合规与海关监管等
景律师近年来持续研究中国及欧美主要国家在国家安全领域的立法及执法动态，已为众多中国以及外资企业的国际化经营活动提供国家安全与中国反制相关法律服务。景律师近年来还为众多大型央企及知名上市企业就美国、中国、欧盟、日本、韩国等主要国家的出口管制与经济制裁合规提供各类专项法律服务，包括但不限于开展出口管制与经济制裁合规风险尽职调查，撰写风险评估分析报告，编制合规指引，搭建出口合规体系（ECP）等。景律师在供应链合规筹划以及海关监管应对等方面具有十多年的丰富执业经验。
感谢蒋孟菲、黄若湉对本文作出的贡献。
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