美国金融混业的历程,简单来说,就是1933年《格拉斯—斯蒂格尔法案》之前是混业,之后是分业,直到1999年《金融服务现代化法案》又变成混业。
金融混业是不是大萧条和2008年金融危机的原因,应该混业还是分业,美国也一直有不同的观点。
一、大萧条导致的《格拉斯—斯蒂格尔法案》
早在1929年,胡佛总统就提出把商业银行和投资银行分开的想法,1930年出现在卡特格拉斯参议员提出的银行法案里,并在1932成为民主党政纲的一部分。19336月罗斯福签署了《格拉斯—斯蒂格尔法案》(以下或简称1933年银行法案)。其大背景是“公众要求有人为1929年发生的事道歉”,负责参议院对华尔街的调查的佩科拉又给了银行致命的一击。佩科拉揭露了银行大量的丑闻,比如,国民城市银行已有对拉丁美洲国家问题的内部报告,但其推销员还将大量风险很大的拉丁美洲债券推销给大众。银行利用它同时开展多项业务的信息优势损害了中小投资者的利益。而且,1933年银行法案还创立了存款保险制度,没有人会同意为银行经营证券的分支机构提供保险。1933年银行法案既是对银行业的惩罚,打破华尔街集中的权力,也是试图通过分离证券业务来确保商业银行不受风险。(注1
对大萧条的原因有很多研究,多数研究者并不认为金融混业是大萧条的原因。比如美联储前主席本·伯南克,总结了“大萧条”的原因包括“一战”的影响,国际金融金本位制的问题,20年代的过度繁荣,20年代晚期著名的股市泡沫等,而美国和各国又犯了很多政策性错误,是大萧条产生或深化的关键性要素。“特别是美联储,在应对首次挑战时,没能履行好其两方面的职能。它没能积极运用货币政策来防止通货紧张和经济衰退,因此没有履行好维持经济稳定的职能。同样,它也没有很好地行使最后贷款人职能,导致许多银行倒闭并引发信贷及货币供给的萎缩。”这些教训也很大程度上影响了伯南克为应对2008年金融危机所采取的措施。(注2
二、《格拉斯—斯蒂格尔法案》后银行安全了吗?
1982年,大陆伊利诺银行的倒闭对80年代商业银行的状况提出了警告。随着银行失去了核心的公司贷款业务并试图保持利润,它们遇到了一大堆不断增加的灾难——运输业、房地产投资信托业务、能源贷款、农业贷款和拉丁美洲贷款等等。在1983年,国际债券发行的规模首次超过了全球银行贷款。外国银行的竞争也缩小了贷款利差。“格拉斯—斯蒂格尔法案曾试图通过分离证券业务来确保商业银行不受风险。这样反而把商业银行束缚在日薄西山的业务中去,剥夺了本来可使它们保持明智和健康的利润1984年,商业银行倒闭达到了大萧条之后的最高峰。80年代期间,商业银行长期处于不稳定之中,而证券公司则得到了创记录的利润。这对格拉斯-斯蒂格尔来说正好是事与愿违。”拉丁美洲的债务危机表明某些贷款业务的风险可能远远高于投行业务、交易业务风险。
780年代,美国的“兼并热因商业银行的大量资金而火上加油,这些银行批发贷款的前景日益黯淡,使它们对为兼并融资大感兴趣。因此,华尔街的两方面——商业银行业务和投资银行业务——都发现兼并工作是大救星,把它们从贷款和承销这些核心业务的根本性危机中拯救出来。里根时代华尔街的狂欢将掩盖根本的脆弱,传统业务传统银行不可能扭转的衰退和沉沦。”(注3
三、《金融服务现代化法案》的通过
1999年美国《金融服务现代化法案》的通过,背后是美国金融界为了废止1933年银行法案一共花费了3亿美元、历经12次尝试进行游说(注4)。花旗银行因为并购旅行者集团,先斩后奏,更是不遗余力地参与游说。当时赞同此法案的财政部长鲁宾,从财政部离职一个月后就成为花旗银行联合总裁,这一职位第一年就给他带了1500万美元和150万股票的收益(注5)。
但银行在游说中也不总能取得胜利,这次的胜利,还是多年经济繁荣、金融运行相对平稳,而且为和欧洲的全能银行竞争、去监管成为主流思潮的结果。
四、金融危机是废除分业限制导致的吗?
美国确实有人认为正是1999年废止1933年银行法案导致2008年的金融危机,金融危机后有人呼吁恢复这一法案。
伯南克在《行动的勇气》中分析道:“即便该法案没有被废除,那些在这次危机中具有标志性的大公司依然难逃困局。一方面,美联银行和华盛顿互惠银行等商业银行之所以陷入困局,其原因与之前几十年、上百年内银行陷入困局的原因别无二致,都是由不良贷款导致的。另一方面,贝尔斯登和雷曼兄弟都是历史悠久的华尔街投行,其涉足的商业银行业务可以说是微乎其微。即便《格拉斯—斯蒂格尔法案》之前一直生效,这几家金融机构的业务模式依然不会发生实质性的改变。”而且,“在危机期间,该法案以及类似的规定基本上发挥不了什么积极作用,事实上反而会妨碍摩根大通收购贝尔斯登,以及妨碍美国银行收购美林。这两家陷入危险的投行都是因此而恢复了稳定。
伯南克不认为混业经营是问题,而认为美国碎片化的分业监管才是问题。他在《行动的勇气》中写道,“由于我一直致力于研究货币和金融史,因此,对于2007-2009年那场危机,很容易将其类比成19世纪与20世纪初的古典金融恐慌,但当前这场危机发生的时候,全球金融体系显然已经变得更加复杂化和一体化了,而我们的监管体系却还没跟上这些变化,这就导致我们很难从历史中找到可以类比的案例,而且很难从历史中找到可以直接拿来借鉴的应对举措。但如果将这场危机放到历史视角下去理解,却是很有意义的。”
美国“这种碎片化的金融监管格局限制了联邦监管机构的监管能力,往往使其监管范围缩小到了那些能够影响到整个金融体系的事件上。比如,2005年,在美国的次级抵押贷款中,只有20%是由联邦监管机构监管下的银行和储蓄机构放出去的,30%是由联邦监管对象旗下的非银行类子公司放出去的,其余50%是由各州特许设立的、几乎游离于监管之外的抵押贷款公司放出去的。少数几个州在监管非银行类抵押贷款方面做得很好,其中经常被提到的有马萨诸塞州和北卡罗来纳州。由于缺少资源和政治支持,大多数州在这方面做得都不好。”盖特纳在《压力测试》中写得更尖锐:“美国的分业监管体系,充斥着各种漏洞和各种势力的角逐,充满着若隐若现的勾心斗角然而却没人会为整个系统的稳定性负责。
批判金融业的拉娜·弗洛哈尔在《制造者与索取者》中提出了一些改进政策的建议,但并不包括恢复分业经营。她认为,“那些认为恢复《格拉斯—-斯蒂格尔法案》不足以充当预防金融危机的银色子弹的批评家是正确的独立的商业银行中肯定还会出现坏事(记得储贷危机吗?)。在放贷和交易之间重新划清界限会付出代价,也会带来益处。”
所以金融危机后出台《多德—弗兰克法案》中除了“沃尔克规则”对自营交易的限制与隔离有那么点与1933年银行法案的相通之处,美国在危机后并没有真的去恢复分业经营。《多德—弗兰克法案》没有完全改变分业监管的状况,但有诸多的监管改进措施,包括设立了金融稳定监管委员会来加强监管协调,并扩大了美联储的职责。特朗普上任后还要调整《多德—弗兰克法案》,进一步给华尔街“松绑”。
五、对监管思路的思考
拉古拉迈·拉詹在《断层线》中认为以限制选择的方式进行监管的政策不能长久,批评了通过限制银行从事某种业务来降低风险的办法,认为银行在每种业务中都可能选择风险高的(例如在信贷业务中向高风险客户贷款,正如上面的拉丁美洲贷款或是次级贷款),关注点不应该是禁止某一特定的业务,而应该是如何降低银行的风险动机。
拉詹指出:“信用作为通向机会的钥匙和通向你应得的消费的手段,或者是作为罪恶的债务和你抵押的永远不会拥有的未来——这两个相反的观点贯穿于美国的历史前者往往流行于繁荣时期,相伴随的是贫富差距的扩大,后者则在经济萧条时期变为主流,此时清醒和令人压抑的悲观主义呈现主导。们代表着我先前提到的重构这个问题的方法:我们是要想要享受金融的创造能量,还是我们认为金融过于危险以至于大多数人不应该接近而且我们应该将它限制起来?社会对于金融改革的态度取决于是否相信在给予相应的方法的条件下,人和公司大体上能够做出理的财务决定。”“文明民主社会的整体趋势是不断为所有人扩张选择的权力而不是限制选择,更不用说仅仅对特定的人群进行限制。从一个可行的立场来看,限制选择的监管可能在危机后的一段时间内流行,但是当对于危机的记忆消退之后,这种方式将不可避免地被削弱”“在一个不断变化的全球经济中,停滞往往是不稳定的最大来源,因为停滞意味着该系统没有适应变化。相反的,竞争和创新帮助系统调整,而且如果被正确地引导,竞争和创新是多样性、弹性、以及随之而来的动态稳定的关键。批评者会很快指出竞争和创新在经济上行发展到危机的过程中会导致更大的不稳定:毕竟,像二次、三次担保债务凭证这样的证券是非常难以定价的,因为一旦抵押贷款开始出现违约,它们就变得全无市场。然而,并非竞争本身,而是扭曲的银行家逐利动机和风险价格导致了这些有害工具的产生。”“一个看起来很明显的减少这种涉足尾部风险错误动机的方法是在这种高风险系统化之前消除所有与业绩表现挂钩的报酬:像给官僚支付薪酬的方式给银行家们薪酬。当然,金融公司可以根据银行家的表现给予他们其它的奖励,比如地位和升职,这种奖励是很难被消除的。即便防止对监管的规避是可能的,也可能有另一个明显的劣势;银行家们会丧失动力去努力工作或者承担适度的风险。在今天的竞争激烈、快速发展的经济中,官僚化的银行家们不会是现状的改善力量。我们从银行家那里需要的是称职的风险管理,而不是完全的风险规避。”“尽管享受更高的工作稳定性,监管人员的薪酬比私人部门的执行官低得多。除了那些真正被公共服务这项事业所激励的人以外,监管人员一般要么不那么聪明要么是极端风险规避者,这两种者对于私人部门的风险规范都没有什么帮助。然而,监管者拥有两种力量能够帮助他们对私人部门风险进行有效监控:首先,他们有不同于私人部门的动机:他们更注意小概率事件所带来的风险;其次,他们能够从整个金融产业的各个公司搜集数据从而能够很好地看清风险积聚领域。因为尾部风险最要命的地方在于整个系统暴露其中,所以信息完全的监管者能够监控整个金融部门的风险暴露程度,并警告那些超过行业平均风险水平的公司停止类似交易。关键在于,监管者要找到的平衡——既不要过于频繁地以自己的判断代替公司的判断,也不要太过自由放任忽视系统风险的积聚。”“自营交易是另一项被谴责的行为,即银行利用部分包括政府担保储蓄在内的资产负债表建立投机交易仓位。批评者想要禁止这项活动的原因在我看来是错的,但是,限制这项活动确实是应该的,只不过我认为的原因有所不同。批评者认为自营交易有风险。但很难将这看成此次危机的原因:银行并不是因为交易仓位带来的巨额损失陷入麻烦的。银行的问题来自于其持有的抵押资产证券,而不是因为交易它们。地区性银行成批破产的原因是没有人说过要禁止的对商业住宅的贷款。只是因为一些交易看起来比另一些更具风险性,认为让银行远离这些交易就完事大吉了,这样的想法是错误的。如果银行想要涉足风险交易,它们只需要在任何允许它们涉足的交易里选择风险更高的。比方说,只要他们能够借入资金,他们就能够自由地向负债很高的企业继续提供不安全的、长期的、低门槛贷款。关注点不应该是禁止某一特定的行为,而应该是限制他们的风险动机以及他们跟随其他银行进行风险投机的羊群行为。
        六、小结
金融混业经营是现代经济复杂化、经济金融化,客户对综合金融服务的需求和金融机构自身发挥范围经济优势、盈利动机下产生的难以逆转的趋势,混业经营的各国大概都不可能退回到分业经营的时代了。
      如何提高监管水平来适应混业经营的趋势,防范混业经营产生的风险,是需要持续不断调整应对的难题。
注:
13:《摩根财团——美国一代银行王朝和现代金融业的崛起(18381990)》,罗恩·彻诺著,金立群校译,江苏文艺出版社2014年版。
2:《金融的本质》,本·伯南克著,巴曙松、陈剑译,中信出版社2014年版。
4《美国金融监管改革概论》 ,刘士余主编,中国金融出版社2011年版。《〈格拉斯斯蒂格尔法案〉的兴废》一文。
5:《制造者与索取者——金融的崛起与美国实体经济的衰落》,拉娜·弗洛哈尔著,尹芳芊译,新华出版社2017年版。
转自玉鉴琼田 原创作者: 周琼 
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