冯雪薇 | 新《宗教事务条例》与宗教信仰组织的保护

作者 | 冯雪薇律师

文章来源 | 香柏原创

作者简介 | 冯雪薇，锦天城律师事务所WTO法高级顾问；参加了中国加入世界贸易组织议定书和工作组报告书的多边谈判，经历了入世前后中国国内相关法律法规和规章的修改工作；迄今为止是WTO秘书处法律事务司唯一一位中国籍律师；代理多起WTO官司，被称为中国WTO争端案件的“守门员”，“她为我们中国的案件把关” 。

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编者按

《宗教事务条例》在近日正式颁布了，我们请两位专家进行了精细、专业的对比，一位是国内权威法律专家冯雪薇律师，一位是美国权威宗教学者杨凤岗教授。听权威者的解释，请大家进一步研究。

冯雪薇

2017年9月10日

2017年9月7日, 新修订的《宗教事务条例》颁布了。

犹记2016年9月10月期间, 按照当前的《行政法规制定程序条例》要公开征求社会意见。国务院法制办公布了条例草案,并照例邀请社会各界人士提出条例修改的具体意见。可喜的是,很多法律行业的专家学者以及不少信教公民都愿意承担这个公民的权利义务, 给宗教事务条例的修订草案提过不少立法意见和建议。这是我国立法实践的进步,表明越来越多的公民愿意贡献自己的意见和经验来帮助政府，使得立法者能制定更有利于人民和有利于国家良好管理的法律法规。笔者曾在政府工作过12年, 亲身经历了上世纪九十年代我国立法大发展的时期。也见证了我国立法从程序上开始认真征求社会各界意见这一历史性进步, 这也是我国走向文明社会极为可喜的一步。政府和立法者保持与社会民众的良好沟通，对于维护社会稳定、提高人民对政策的理解水平以及提高政府的管理水平都是百利而无一害的。

从当时提出的意见来看, 笔者个人所提的意见点也比较多, 关于是立法还是行政法规来规范, 宗教组织是双重登记还是单一登记制度,还有许多审批条件方面的建议, 并没有都实现在新条例里面。不管怎样,我们总会在提意见时做最大的努力,但是制定出来的条例需要综合各方面的意见，没有一个完整的书面解释可以回答，目前也无从知道各个条款背后的具体考量是什么。

关于本次《宗教事务条例》修订的着重点, 国务院法制办的回答说《条例》修订主要着眼六个方面，”具体来说就是“两维护”、“两明确”、“两规范”。两维护，即维护公民宗教信仰自由和宗教界合法权益、维护国家安全和社会和谐。两明确，即明确宗教活动场所法人资格和宗教财产权属、明确遏制宗教商业化倾向。两规范，即规范宗教界财务管理、规范互联网宗教信息服务。” 这些立法目的都是很有必要且符合情理的，但是实现这些目的所采用的管理审批程序和办法是否是都那么高效、那么有利于实现上述两维护的立法目的？还是新条例在操作层面事实上实现了一种审慎的公民宗教信仰自由的保护？还是未来更多取决于宗教事务管理部门是否严格按照“保护宗教信仰自由的目的”来进行各项审批？法律专家们对此也当然会有各自见仁见智的评估。这些问题今天我们都不要轻易就下结论，而是本着严谨研究的态度来观察条例的未来实施，让时间来验证修订后实施的改善如何。

笔者认为，新条例既然已经颁布，并定于2018年2月1 日开始施行，不可能在尚未施行之前再来修订一遍。这是立法程序也是常识，否则就是对国家资源的不合理浪费。因此这个时候，更重要的是我们先来看一看，新宗教条例如何管理宗教组织，宗教组织如何来执行这个条例，并且按照条例的“保护宗教信仰自由”目的，来保护自己的合法权益。当然这完全不妨碍关心立法的人们在下一轮修改的时候，继续积极提出自己在立法方面的具体意见和建议。

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一、关于明确宗教活动场所法人资格和宗教财产权属的问题

新条例第20条规定了设立宗教活动场所要满足的实体条件，其中第（三）项规定了“有拟主持宗教活动的宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员”。笔者认为这条实际上比过去的做法是一项具体改善。在旧条例下，有一个著名的案例，就是北京守望教会曾经申请登记，登记机关以“守望教会‘拟任牧师未经依法登记的市宗教团体认定，没有与本社团业务活动相适应的专职工作人员，不符合《社会团体登记管理条例》第十条第四项之规定’，故不同意成立守望教会的申请，建议发起人与海淀区基督教三自爱国运动委员会联系，接洽有关事宜”。守望教会拟任牧师未经依法登记的市宗教团体认定，有关审批单位因此不同意成立守望教会的申请，导致该教会登记失败。

现在这个新条例提供了至少两个途径：一是和本地区基督教三自爱国运动委员会联系，请求该委员会认可牧师的资格；二是使用“符合本宗教规定的其他人员”来出任教会章程中规定的长老执事，也可以通过审批。事实上在国外的基督教会登记过程中，常常也是在没有聘到牧师之前，教会就由几个长老牵头登记成立宗教组织。笔者认为这两个途径都值得一试。基督教三自爱国运动委员会也是基督教徒组成，虽然不是一个体系，他们认定另一个教会的牧师是否有牧师资格应该遵循的是普世基督教会的牧师标准，不应该是有任何歧视性的标准，因为大家毕竟信的是同一个信仰。实践中也有过三自认可家庭教会牧师资质的情况。但凡事都可能有例外情况，假如其中真的有滥用认定资格权力的情况，本条例给出了另一条满足登记资格的情况（就是使用“符合本宗教规定的其他人员”）来申请，并且更容易实现更务实。因此新条例中这样的文字在未来应该确实有利于使审批机关更容易批准教会的登记申请。当然行政机关如何执法，是否严格按照新条例的规定进行规范的审批，公民也是可以用合法途径进行监督的。

新条例第20条规定了设立宗教活动场所要满足的实体条件中另有一项，要求拟筹建的宗教场所要 “（五）布局合理，符合城乡规划要求，不妨碍周围单位和居民的正常生产、生活”。宗教管理部门在审批是否满足这一项要求的时候，本条例还有另一项对政府规划部门的具体要求：“第32条地方各级人民政府应当根据实际需要，将宗教活动场所建设纳入土地利用总体规划和城乡规划”。这一项对应的政府义务很有必要，因为可以保障宗教组织的合理需求得到本地政府的合理考虑，不至于变成宗教组织的单方义务，那就完全会因为政府规划不考虑公民信仰需求而落空。因此，第32条也是新宗教条例具体有改善之处，这一点政府的规划部门也要按照新条例的规定具体落实。

第21条规定了筹备设立宗教活动场所的审批程序。先向县宗教部门提出申请，县里30日内提出审核意见再报市府，市府30日内作出批准与否的决定。但是“寺观教堂”还要由市府报省府，省府在30日内作出决定。“寺观教堂”覆盖了伊斯兰教、佛教和基督教，需要上报的层级更高，理由不是特别清楚。事实上，这几大宗教以外的小宗教很可能更容易出现对社会真正有害的异端，为何他们宗教组织的设立审批层级底了一级呢？估计也有可能是大的宗教社会影响会更大些。总之，这条规定的详细的好处是，有了确定的审批机关和审批程序。 90天内，审批必须完成，申请人必须得到一个批准与否的结果以及理由。否则，申请人也可以依照《政府信息公开条例》的规定通过申请政府信息公开的渠道要求政府审批机关披露具体理由。这就是一个社会法治相对完善的好处：政府在履行审批管理职能的时候，必须依法审批，也必须有合法合理的理由给予申请，以便于申请人回去改正不合格的部分，成为能合法登记的宗教组织。毕竟宗教组织的基本职能是进行公民道德教育，中央在有关文件中也强调“坚持依法治国和以德治国相结合”的治国方略。在这一前提下，促进宗教信仰组织的合法登记也是宗教事务管理部门的重要任务。

按照第22条，宗教场所的筹建获得了批准并且建设结束以后，还要向宗教部门申请登记，给予《宗教场所许可证》。但是这似乎是又一道审批，因为看的是“宗教组织的组织管理和规章制度”。笔者认为这道审批实际上没有必要，似乎是与第23条中到民政部门进行法人登记时审批内容重叠了。因此，笔者认为新条例是“审慎保护宗教信仰自由”。但是因为立法目的是明确的，要保护这个自由，所以即使程序复杂一些，审批机关也不应无故寻找任何新条例文字以外的理由来拒绝审批。可喜的是，新条例就登记条件来讲，是没有多少壁垒的，最关键要看的是宗教管理部门在具体审批过程中是否严格依规审批，是否减少甚至杜绝寻租行为，使得该条例的实施达到条例预期的保护信仰自由的目的。

笔者认为，有一个尚未触及的问题，如果宗教信仰组织没有筹建场所的计划，只是计划租用合适的场地作为聚会场所，宗教事务部门是否要批准并且颁发场所许可证呢？这样的例子也有过，比如北京的国际教会就属于这种情况下从宗教管理部门申请到了宗教场所许可证。这说明没有筹建宗教场所计划的教会也可能获得场所许可证。但是之后，该宗教组织再向民政部门申请法人登记时也需要按照23条由宗教主管部门审批。这里的事前审批是否也是按照第22条对于宗教活动场所的管理组织、规章制度进行审查就可以了？按照新条例的条文，没有任何其他的审批条件。因此笔者认为应当是按照第22条进行法人登记事前审批。

虽然新条例还没有变双重审批为单一登记，但是减少审批的复杂性、让宗教组织的法人登记能顺利进行，是新条例实现保护公民宗教信仰自由的关键。目前实现这个目标很大程度上取决于管理部门的执法情况。让我们一起来期待并观察未来登记审批情况在多大程度上更为便民顺畅，以及高效依法运行。

另外，新条例第35条如果不具备筹建宗教场所条件的，经过申请，县级宗教管理部门可以为他们指定临时活动场所，条件不多于申请筹建宗教场所的条件（第20条）。这一条也给予了县级宗教管理部门很大的权力，可以用来保护公民的宗教信仰自由，但是也可能有滥用权力寻租的情况。所以教会和其他宗教组织也要监督执法部门的行为是否合法，并依法维护自己的合法权益。

以上是笔者作为律师个人对于新宗教条例有关宗教组织登记条款含义以及运作方式的解读。愿宗教管理部门在新条例的实施过程中、在宗教组织登记方面成为保护宗教信仰自由的践行者，大力推进依法治国和以德治国相结合的大政方针。