王建勋：为何通过诉诸于人民确保分权制衡不可取？ | 学术剧2.29

在1787年立宪时，令国父们颇伤脑筋的一个问题是，将立法、行政和司法三种权力分别授予三个不同的部门之后，如果一种权力侵犯或者篡夺另一种权力怎么办？如果强势的部门压倒弱势的部门怎么办？如何确保它们在各自的边界内行使权力并受到约束？毫无疑问，这不是一件容易的事情，人们提出了各种不同的方案。

但麦迪逊认为，这种方式不可取。他说，毫无疑问，人民是权力的唯一的合法来源，宪法上各个机关的权力都来自于人民，通过修宪大会的方式来改变政府架构，矫正一个机关对另一个机关的权力侵犯，似乎与共和原则是一致的，而且，各个机关的权力都来自于宪法，对于它们之间的边界冲突，任何一个都没有权力擅自决定，召开修宪大会的方式来决定不同机关之间的权力冲突，似乎很有道理。但是，通过时不时地召开修宪大会和诉诸于人民的方式，来确保各个机关在其边界范围内行使权力，是不可取的。

首先，因为立法机关太容易和其它任何一个机构联合起来。他说立法机关拥有太多的手段来对付另外两个机关，很容易对其产生有利于自己的影响，致使其不得不和自己合作，而其他机关很难有办法对抗它。因为立法机关人数众多，而且是选举产生的，对选民的影响超过另外两个机构。行政机关只有总统一个人，而司法机关都是任命产生的，不是选举的，立法机关占优势几乎是必然的后果。因而，如果立法机关侵犯另外两个机关的权力，想要通过诉诸人民和修宪的方式来对抗它是比较困难的，是无法奏效的。

其次，经常诉诸人民将会导致人民对政府的不尊重。一旦出现权力纠纷，动不动就让人民来裁断，那样政府就不会有威信。毫无疑问，所有政府的存在都依赖于人民的舆论，依赖于人民的看法，但是，个人的看法或者舆论的力量及其影响，依赖于跟他持有同样观点的人数。人的理性，就像人自身一样，当一个人孤立无助的时候，是容易怯弱和小心的，是比较谨慎的，但是，随着持有同样观点的人数的增加，人的理性就会变得更加坚固，信心就更足。也就是说，如果跟你有同样看法的人多的话，你就可能会变得肆无忌惮，什么都不怕。所以，如果持有同样看法的人非常多，哪怕他们错了，也很难对抗他们。这在某种程度上有点像勒庞所说的“乌合之众”，如果一个人提出自己的看法，可能会很谨慎、很小心。但是，如果无数的人都持有同样的看法，一个人可能就会变得很疯狂。麦迪逊说，在一个由哲学家组成的国家中，不需要有这种担心，因为一种明智的理性将会教导人们尊重法律，但是，期待这样的国家就像期待柏拉图的“哲学王”一样，完全不靠谱。

第三个反对不定期诉诸于人民的理由是，这有破坏公共秩序的危险。如果动不动就让人民来解决不同部门之间的权力争端和宪法危机，动不动就求助于民众的激情，则整个社会的秩序和安宁就会受到搅扰。虽然我们不能否认美利坚人民的德行和智慧，但经常诉诸于人民会加大潜在的危险。虽然我们在立宪过程中目睹了民众对国父们的信心和热情，但是，那时的情形非常特殊，诸多有利因素帮助我们顺利渡过难关，而如果未来我们还不时请求人民介入到宪法纷争之中来，可能就很难有那么幸运了。

第四个反对的理由，亦即最大的反对理由是，不定期地诉诸于人民，并不能实现维持政府分权制衡的目的。为什么呢？因为共和政府的倾向是立法机关的扩张，这种扩张是以其它两个机构的权力为代价的。在大部分情况下，通常是行政和司法机关诉诸于人民，但是这两个机关的人员甚少，认识不了多少民众，因而起到的作用是非常有限的；而立法机关人数众多，与人民联系密切，对人民影响巨大，因而最容易占优势。因此，倘若要诉诸人民的话，一定是立法机关占上风，议员多，他们跟选民的关联超过了总统和司法机构。立法机关不仅能够最成功地诉诸于人民，而且能够使他们自己成为判断事务的法官。也就是说，如果让人民来解决权力之间的这种相互侵犯和纷争，最后人们会发现，议会的议员就成了法官，因为这些人将会在修改宪法或者是裁决权力纷争的委员会上获得较多席位，占主导地位。因为人民不可能直接站出来解决这个三个机构的人员权力纷争，肯定还要选一些代表，那么，选谁呢？最后选出来的可能还是议员，还是这些人。所以，变来变去，很可能最终还是国会的议员。

所以，麦迪逊总结道，不时地诉诸于人民，既不是适当的，也不是有效确保分权制衡的手段。一旦发现了在三个部门之间的权力相互侵犯的情形，就要让人民来解决，是不可行的，相反，要在宪法上，在制度架构上，确保每一个机构都有有效的办法来对抗其他机构，要有一些相互牵制、相互抗衡的手段。这才是最重要的。

反对新宪法的人指出，如果说不应该不时地诉诸人民，那我们定期地诉诸人民怎么样？我们每几年让人民来决定一下，到底一个机构是不是侵犯了另外机构的权力，这样如何？麦迪逊回答说，这样也不行。第一个理由是，因为未来的约束很难阻挡当下的这些当权者干坏事的动机。比如说，我们每四年召开一次大会，来讨论一下一个机构是不是侵犯了另外一个机构的权力，但问题是，那是事后的。如果一个机构想要滥用权力，它才不管过几年之后，人们做出什么样的决定，因为你没有办法约束住它现在干坏事。

第二个理由是，这种事后的救济为时已晚，因为那个侵犯其他机构权力的部门，把坏事都已经干完了，也就是说，它滥权都已经完成了，这种事后的救济没有意义，它的权力滥用可能已经给这个国家、给人民造成了很大的损失，这个时候再去阻止它，有何意义呢？已经太晚了，应该事先阻止，而不是事后问责。

第三个理由是，如果一个机构已经干了坏事，已经滥用了权力，已经侵犯了其它机构的权力，你要想根除它，已经很难了。因为它在权力滥用过程当中，已经形成了自己的利益，或者，它已经有了某种倾向，你要想再取消它，再根除它，已经变得非常困难。也就是说，要想阻止它，应该从萌芽状态来阻止，而不是等它扎根了之后再消除，那样会变得十分困难。

麦迪逊举例说，宾夕法尼亚州就曾经采用过每几年修改一次宪法的方式，来阻止三个权力之间的相互侵犯。但是这种做法表明，其结果是非常糟糕的，原因在于：其一，宾夕法尼亚州的修宪委员会，虽然每几年要进行一次修宪，但这个委员会中最活跃的成员，仍然是以前在各个派系中最活跃的那些人。其二，修宪委员会中活跃的人物，也是在被审查的时期立法和行政机关中活跃的那些人，这些人本来就是干了侵犯其他机构权力的坏事，最后修宪委员会当中还是他们来审查，自己审查自己，那能审查出来什么？其三，修宪委员会中的讨论过程，总是激情压倒理性，党派倾向十分明显。当人们冷静而自由地运用理性解决问题的时候，他们不可避免地对一些问题持有不同的看法，但是当他们被一种共同的激情所统治的时候，他们的看法将会千篇一律。人们只有冷静下来，才有不同的意见，如果大家都被一种激情所控制的话，大家的看法会一致的，高度的一致，不会有不同的看法，不会有异议，而这个就反映在了当时的修宪委员会讨论之中。其四，不论修宪委员会的决定是否误解了宪法上对立法机关和行政机关的限制，不努力使其权力限制在宪法厘定的位置上，至少是成问题的。最后，宾夕法尼亚州修宪委员会的决定，不受立法机关的尊重和执行。立法机关否认了修宪审查委员会的宪法解释，并且在与其斗争中占了上风，结果是，修宪委员会的决定根本就没有威信，可以说，它从来都不起作用。

所以，麦迪逊主张，根本不应该搞这样一个修宪委员会，不应该通过定期诉诸人民的方式来防止三个部门之间的相互侵犯，而是应该在制度设计上做文章，让三个部门能够相互监督，相互制约，相互平衡。（作者：王建勋；编辑：胡子华；配图来自网络。本文系腾讯思享会独家约稿，未经许可，其它媒体不得转载。）