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条约制度改变了传统的中外关系，它既使中国的主权受到侵害，蒙受着不平等的耻辱，又随之带来了近代国际关系的新模式和部分体现平等原则的内容。这是一段艰难曲折、充满屈辱的历程，对清政府而言，不可避免地要经历一个痛苦的适应过程，既要承受加在自己身上的不平等的特权制度，又要舍弃对他人不对等的天朝体制，在阵痛中剥离传统的对外关系体制，接受近代国际关系模式。

一、对于条约的谈判和签订，清政府采取了漫不经心的态度
从鸦片战争开始，毫无近代条约知识的清政府，对这一新的关系处于朦胧的状态，缺乏必要的认识。它所面对的已不是传统的周边“夷狄”，而是有着更高文明的海外征服者。长期封闭的清朝大吏们颟顸无知，对国家主权、国际法，以及近代国家交往的原则和方式等一无知晓，他们仍然用封建时代的帝国观念和手段认识和处理对外关系。对于条约的谈判和签订，清政府采取了漫不经心的态度。伊里布向黄恩彤传授经验说：“洋务只可粗枝大叶去画，不必细针密缕去缝。”英国人利洛（Granville G. 
Loch）在《缔约日记》中对这些谈判大吏做了这样的描述：“在欧洲，外交家们极为重视条约的字句与语法。中国代表们并不细加审查，一览即了。很容易看出他们所焦虑的只是一个问题，就是我们赶紧离开。因此等他承认条约以后，就要求大臣将运河中的船只转移到江中。”清朝君臣不知道和约与商约的区别，将结束鸦片战争订立的条约视为一揽子解决争端、一成不变的万年和约。道光帝说，“不得不勉允所请，藉作一劳永逸之计”，“从此通商，永相和好”。耆英也认为，“惟一切善后事宜，尚须明晰妥议，立定章程，尽一办理，方可期一劳永逸，永杜兵端”。中英战争结束不久，美国便要求订约，而仅将条约视为解决两国争端和约的清政府，根本没有建立条约关系的打算，也没有这一观念。护理两广总督、广东巡抚程矞采对美也要求订约很不理解，答复说：“英咭利与中国构兵连年，始议和好，彼此未免猜疑，故立条约以坚其信。若贵国自与中国通商二百年来，凡商人之来粤省者，无不循分守法，中国亦无不待之以礼，毫无不相和好之处，本属和好，何待条约？” 

中英《南京条约》
清朝官吏们也不懂得，条约是规定双方权利义务的法律文件。在他们看来，与外国订约就是给予对方权益，是单方面的让予，如果再行修约，意味着还得继续给予对方以新的权益。清政府将已订条约视为一成不变，担心失去更多的权益，其基本原因便在于此。美国全权公使顾盛在《望厦条约》中塞进了12年后修约的条款，从条约关系的角度上看，这是无可非议的，因为任何条约都不可能也不应该是固定不变的。清朝大吏们只希望维持现状，谈不上通过这一条款提出自己的条约要求。当列强提出修约时，清朝君臣无不以“万年和约”为辞，极力反对，谓：“前立和约，既称万年，何得妄议更张”；“既系万年和约，似不应另有异议”；“均应遵照旧约，断难随意更改”。咸丰旨称：“既称万年和约，便当永远信守。”条约“虽有十二年后公平酌办之说，原恐日久情形不一，不过稍有变通，其大段断无更改”。如果彼坚执12年修约，亦只可择其事近情理无伤大体者，允其变通一二条，“以示羁縻”。后来薛焕更明确地说：“臣思外国条约，经一次更改，即多一次要求，议令立约后永远遵守，暗中消去十二年为度一层。” 
在被迫接受条约之后，清政府采取了信守条约的方针。这一方针包括自己守约和要求对方守约，如耆英所言，“如约者即为应允”，“违约者概行驳斥”。从总的趋向来看，鸦片战争之后的守约方针，主要是针对对方的，而且还有着暗地摆脱条约约束的明显意图。清帝国的君臣将接受条约视为羁縻外夷的权宜之计。开始，它也是施以兵威，待征剿受挫，道光只得“聊为羁糜外夷之术”。订约中它给予列强的某些条约权利，包括一些重要特权，与传统的羁縻之道相吻合。例如，开放五口，以及给予其他相关的通商权利，便符合施之以恩惠的羁縻之道。“譬如桀犬狂吠，本不足以论是非，及投以肉食，未尝不摇尾而帖服。”他们担心列强纠缠不休，认为，“所赖通商为该夷养命之源，税例之增减多寡，即关夷情之向肯从违，若过为搜剔，则恐致反复”。最惠国待遇和领事裁判权这两项重要的条约特权，也与羁縻之道存在着某种内在的联系。
二、第二次鸦片战争后 清政府开始主动要求修约
经过第二次鸦片战争，清王朝的官吏们开始有所醒悟，对新的条约关系有了一定的认识，并作了某些调适。
由于列强各国更加苛刻地要求清政府严格履行条约，锱铢必较，清政府的守约方针也发生了重要变化。列强各国对各省官员忽视条约极为不满，1862年1月，英国公使卜鲁斯（F. W. A. Bruce）即向奕呈递数千言的照会，谓：“两国始终不和之缘，总由各省督抚于外国交涉事件，并无尽心守约之理”。“各大吏向不存秉公尽约之意，转以条约准行之处，多方推卸，设法阻挠。”“外省大吏任便自行，或不谨守约条，或敢私为改易，殊非内外友谊之道，实易开嫌隙之源。”照会列举了地方官不遵条约的种种事例，要求“大皇帝明降谕旨，示以各国条约，原为慎重之文”。“外官只须尽约照办，锱铢勿许增减”，“敢有相违者，立予重处”。在指责清政府未能守约的同时，列强又施以威胁手段。在照会中，卜鲁斯声称，“此种背约阻滞，无非致令贵国临险之虞……
毕至酿成称戈之祸”。各国“总以将来中国不能守信为虑”，其后又屡屡指斥清政府，处心积虑“欲使中国家喻户晓”。如1863年，英、美、俄等国在法国的支持下，分头向奕递交一项声明，对各省执行条约的状况表示不满，并向清政府提出警告。
第10任美国总统——约翰·泰勒（1841-1845），任职期间，同中国签订了第一个不平等条约《中美望厦条约》，美国通过这一条约获得了协定关税、五口通商、领事裁判、最惠国待遇等特权。
同治初年，由于潮州进城和田兴恕两案，列强各国怀疑中国不肯按约办理。加上此时发生追偿欠款案，英国更以此“为发端辩难之据”，态度极为强硬。照会谓：“深虑终使外国忍耐不堪，徒向地方官屡屡照会，置若罔闻，必致自出妥速之法”。照会以“自出妥速之法”相威胁，表明英国是势在必得，甚至不惜用暴力手段来强迫清政府恪守条约。奕等甚感问题严重，主张迅速解决。根据奕的意见，朝廷即刻谕令两广总督瑞麟亲自办理此事，同时又颁发一道严厉的谕旨，斥责该省督抚不按条约办事，强调遵守条约的重要性，指出：不遵守条约“致口实愈多”，不能“使人心服”，后果严重，“设令肇衅，则广州之前鉴不远”；“万一该国不能忍耐，恃强入城，与国体更有关系”。只有按约办理，“俾该领事得以按约进城，用符定约，方可以示诚信”。鉴于事情的严重性和急迫性，上谕口气极为强硬，不容商量，谓此事“势在必行，如或延阁，惟瑞麟是问”。经此事件，清政府遵守条约的观念发生了重大转变，不仅朝廷的态度明确起来，而且一些地位显要的地方督抚也都强调取信于洋人，在清政府内部逐渐形成了重视履行条约义务的主体意识。
与此同时，随着中外交往的建立和扩大，西方的国际法和近代国际关系的准则等从各种渠道传入中国，清朝大吏们逐渐产生了近代国家主权意识。1864年，清政府刊印了丁韪良（W. A. P. Martin）翻译的《万国公法》，奕上奏说，“该外国律例一书，衡以中国制度，原不尽合，但其中亦间有可采之处。” 一方面，他们对条约制度及其性质的理解，具有了一定的国际法意识。奕谓“昔日允之为条约，今日行之为章程”。署湖广总督、江苏巡抚李瀚章更确切地说：“今日之约章，即异日之法守。” 
1867年，在讨论修约问题时，李鸿章指出，此“系条约而非议和”。修约是双方的权利，“有一勉强，即难更改”。“其有互相争较，不能允从之处，尽可从容辩论，逐细商酌，不能以一言不合，而遽责其违约。”各国“均有保护其民、自理财赋之权”，对其“上侵国家利权，下夺商民生计”的种种非分要求，“皆可引万国公法直言斥之”。另一方面，他们从国际法的角度看到现存的条约制度对中国主权的损害。清政府明确表示：“查中外时势，有难有易，且亦各有国体及自主之权。如时势可行，及无碍国体政权者，中国原有自主变通之法。其窒碍难行者，无论不能勉强，就令勉强试办，终必无成。”也就是说，如无碍国家主权，可以变通，相反，即使勉强试办，也终必无成。其后到光绪年间，他们更明确从国际法的角度，来检索此前所订条约的失误。如李鸿章奏言：“从前中国与各国立约，多仓猝定义，又未谙西洋通例，受损颇多”。 
对条约本身的认识以及对西方列强“修约”要求的应对，又进一步发展为主动修约的思想主张。例如，曾纪泽在担任驻外公使期间认为，通过不断改订不平等条约，就可以使中国收回权利。他看到，西洋定约之例有二，“一则长守不渝，一可随时修改”。前者是指“分界”条约，后者是指“通商”条约。中国也要利用通商条约的这种性质，不能独为对方所用。“其实彼所施于我者，我固可还而施之于彼，诚能深通商务之利弊，酌量公法之平颇，则条约不善，正赖此修约之文得以挽回于异日夫，固非彼族所得专其利也。”曾纪泽认为，改约宜从弱小之国办起，年年有修约之国，即年年有更正之条。至英、德、法、俄、美诸大国修约之年，彼迫于公论，不能夺我自主之权利，这样中国可以不着痕迹地收复权利。按照西洋通例，“虽蕞尔小邦欲向大国改约，大国均须依从，断无恃强要挟久占便利之理”。1881年，曾纪泽曾赴英外交部，“谈商改条约之事”，“争辨良久”。与此同时，其他一些官员亦有类似的认识。1884年，总理衙门还向各国明确表达了修约的期望，表示：“惟我中国办事，均系十分遵约，一本万国公法而行。即如前与各西国所立各约，其中原有中国未尽出于情愿，勉为允许者，谅各国大臣亦所素悉。中国则于明知各约内之有损于国，无益于民者，初未尝或有不行照办，不过期望各西国渐渐可以改为和平。”其后，清政府虽未明确提出修改不平等条约的要求，但注意运用国际法维护国家的权益，并有意识地在新订条约中消削或限制此前已被列强所攫取的特权。
三、甲午战争后，讲求外交之道渐成风气
经过甲午战争，伴随着中国藩属体系的崩溃，清政府摒弃了宗藩观念，并更注重守约，进一步加强防范，以“见信于洋人”。另一方面，列强侵略的加深，又使得清政府更为愤恨。他们感到，“事事退让之路已经走得太远了，从今往后，抵拒外国的侵扰应该成为它的政策的主旨”。清政府尤其是其内部的顽固势力，长期以来试图“驱逐洋人”，摧毁条约关系，但对外战争的屡屡失败，不得不“暂事羁縻”。他们一直在等待机会。声势浩大，又有种种“神术”的义和团的兴起，对他们是一个极大的鼓励，认为这是上天赐予的千载良机。载勋等谓：“我看他们正是上天打发下来灭洋者，缘庚子至庚子，渠等在中国搅扰已一甲子，此时正天收时也。”这种“天之所使，以助吾华”的论调，附和者又“神奇其说”，造成了清廷的主导倾向，“盈庭聚论，众口一词”。“以受外人欺凌至于极处，今既出此义团，皆以天之所使为词”。于是，清政府利用义和团实施了前所未有的排外，显示了不愿接受现存条约关系的倾向。

《威海卫陷落北洋舰队提督丁汝昌降服图》
然而，列强以前所未有的暴力手段迫使清政府签订《辛丑条约》，将“惩前”与“毖后”相结合，从政治、军事、外交、经济、思想等方面，全方位地巩固和强化了中外不平等的条约制度。经此创巨痛深，清政府受到前所未有的震击，对条约关系的认识更推进了一步，并作了更大力度的调适，更为全面地接受了这一新的关系。除了强化守约意识之外，清政府的对外理念发生了重要变化，更为主动地“以夷变夏”，传统的羁縻之道转向近代性质的条约外交。1901年1月，光绪和西太后还在西安，便下诏维新，要学“西学之本源”，“取外国之长”，“去中国之短”，还要“浑融中外之迹”，举凡“朝章国政”等等，进行全面改革。清政府终于迈出了一大步，以更为积极主动的姿态自行“以夷变夏”。
各级官吏研习国际法和条约，讲求外交之道，亦渐成风气。如1902年，直隶州知州曹廷杰将《万国公法》“逐条注释”，名为《万国公法释义》，请吉林将军长顺“咨呈外务部核阅”，并“请旨饬部删定”，“颁发学堂”，“为诸生肆习公法触类引伸之助”。驻意公使钱恂提出仿各国通例，“组成一研究会”，研究海牙公约；又主张将条约之译文，国家之成见，编订成书，颁行国内，作军事学校的教科书。其他官员提出了类似的建议，或主张将各国律例条约“详加编译，分类成书”，“以备研究”，或主张汇刻中西成案，“发给内外各衙门办事人员，悉心研讨”。张荫棠奏称，对外之方，“其要在于毋忽略国际公法”。还有的提出“设外交学”和“专门外交学堂”，等等。外交、公法等还被纳入科举考试范围。严修提出改革科举，设经济特科，“约以六事”，其二为外交，“考求各国政事、条约、公法、律例、章程者”，获得允准。1903年殿试，清廷将外交、公法等作为策试内容。 
不少大吏更进而从国际公法的角度反省传统的对外观念，认真探究条约关系，各省愈益重视条约的编纂刊印。北洋大臣袁世凯在其所组织编辑的《约章成案汇览》序中说：“凡一国之法律，必有立法者以裁制之，惟国与国交际之法律，则无人能擅立法之权，故居今日国际法之主位者，莫如条约。” 方今环球大通，世变日亟，“前车已逝，来轸方遒，杜渐防微，阳开阴阖，讵复有常辙之可循。”山东巡抚杨士骧认为传统的对外之道是外交失败的重要原因，主张正确认识和对待条约关系，谓：“古今天下之趋势何归乎？一归于法治而已矣。”“吾国开关之始，士大夫狃于闻见，其视梯航而至者，莫非纳款贡献之列，交接之仪辄不屑以平等相待。外人以公法为辞，谢不肯应，其后屡经惩艾，不得已曲徇其请，割弃利益，欲返求公法以自全而已，无及矣。故国际共享之利，我独不得与，而中外交涉之历史，大抵失败之迹焉。”他提出，要如日本一样“壹意维新”，“修政经武”，对条约须“谨而持之，以谋其便，化而裁之，以会其通，异日国运之振兴，必有赖于是者”。驻美公使张荫棠批评传统的驭夷之道，谓：“窃维吾国向来一统自治，闭关日久，士大夫多昧于五洲大势，遇事习为虚骄”。他认为，清政府外交失败，列强之“威胁强逼，智算术取者半”，当局“不解国际法律自误者亦半”；提出对外之方，“其要在于勿忽视国际公法，勿放失土地主权，勿懵昧于列国情势而已”。并指出，外交条约，“外以持国际之平衡，内以保国民之权利，正宜得多数才智，各竭其心思之所长，经历之所得，以资裨补”。他进而提出，“宜先准资政院议员行协赞结约之权，又于院中设专科委员会，予以审量外交事务之权，引起国民关心大局，造成健全之舆论，以为外交之后盾”。这些说明，清朝大吏们对条约关系有了更深入的认识。
修约要求更明确提了出来。驻俄公使杨儒提出效法日本，改革内政，以修改约章，“保权域中”。安徽巡抚王之春主张“将考究条约一事，列为司员考成，及内外情形了然于中，得以预筹修约”。端方以“西人商改条约，向以十年届满之日为紧要关键”为由，提出修改《辛丑条约》有关驻兵和禁止华兵在天津二十华里屯扎的条款。在修订商约交涉中，中方代表突破《辛丑条约》仅规定对方有权提出修约的限制，提出了自己的要求，谓：“既有商议二字，便是彼此可以商改。”他们在诸多方面维护了中国的权益，尤其是促使英国等允诺在条件成熟时放弃领事裁判权。 
传统的驭夷之道逐渐退出历史舞台，走向了“以夷变夏”，羁縻越来越成了一个不合时宜的用词。在道光、咸丰、同治三朝，这个词可说是俯拾皆是，充斥于君臣的上谕和奏折中；而在光绪朝以后，这个词便不多见了，尤其是庚子之后更为罕闻。“不屑与交涉”“不屑与交际”的旧习逐渐消退，朝野“竞起而讲交际之道”，甚至“上自宫廷，下至地方官吏，其所以与外人交际者，宴会馈遗，无不竭力奉迎，以求得其欢心”。中国外交正在发生着根本的转折，传统的观念和制度，逐渐被以条约为内核的近代外交所取代。不过，清末的变化仅仅是这一全面变革的开端，羁縻意识仍然并未彻底抛弃。“今以中国现象言之，国际观念最为幼稚，较其程度，尚在排斥主义之终期，与相互主义之初期”，拒外、畏外和媚外心理并存。大多数人对条约公法和国家主权的认识，仍然是一知半解，“此皆平等观念尚未萌芽之故也”。尽管如此，中国外交已出现了新的趋向，传统的驭夷走向了近代的外交。
（本文系《两岸新编中国近代史》（晚清卷·上） 社科文献出版社 2016年9月出版 第四章“条约制度的建立及其影响”第三节内容，已经出版社授权。编辑：李大白  陈菲。文章标题和文内小标题、图片均为编者所加。）
图书介绍

《两岸新编中国近代史》，社会科学文献出版社出版
 本册书是由两岸近代史学界合作撰写的中国近代史（1840-1949），参与者共57人。全书分晚清卷和民国卷，各卷又分别分为上、下两册，上册为通史，下册为专题史。本书论述了近代史上的一系列重大问题，比较全面和系统地展示了自1980年以来近代史方面的新研究成果。本次推出的是晚清卷。
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