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本期作者：王建勋（中国政法大学副教授）

1以目的为重，还是以手段为重？

1787年宪法出炉后，一些人反对它的理由是，这部宪法没有合法性。在他们看来，费城制宪会议的目的是修改邦联条例，结果参加大会的代表炮制出了一部新宪法，超越了代表们的权限，因而，新宪法没有合法性，不应该接受这样一部宪法。

美国1787年宪法签署现场（油画）
麦迪逊则反驳说，从1786年安那波利斯会议和1787年2月邦联国会的决议来看，1787年费城制宪会议的目的是要建立一个有活力的全国性政府，它应当能够充分满足政府的紧急需要并保存联邦，为了实现这样的目的，修改或者增加邦联条例的内容，或者制定进一步的必要条款，并将这些修改和新的条款报告给邦联国会和各州，以获得前者的同意和后者的认可。

长期对邦联条例感到不满的纽约代表亚历山大·汉密尔顿在安那波利斯会议中，担任了重要的领导者角色。
到底该怎么解释这样的决议和目的？麦迪逊指出，在解释会议决议的时候，到底应该以目的为重，还是以手段为重？为了目的应该牺牲手段吗？还是为了手段要牺牲目的？我们该怎么进行选择？无论是修改旧的宪法，还是制定一个新宪法，在麦迪逊看来，都只是一个手段。他说，我们的目的是，如何维持这个联邦，建立一个有活力的政府。如果是这样的话，解释这个会议决议的时候就不应该仅仅拘泥于它的文字，或者拘泥于其中的一部分文字，一部分文字确实是说了要修改这个邦联条例，但另外一部分说要建立一个有活力的政府，要维持联邦的存在。
他提出来两个解释规则，第一个规则是，决议里面每一部分都有它的意义，它们应该共同指向一个目的，也就是说，不应该只拿一部分来说事儿，不应该抓住里面一句话，如果那里说，我们要修改邦联条例，就只能修改，除此之外什么都不应该做。如果是这样，那就忽略了决议的另外一部分内容。我们应该综合起来解释它们，来理解决议。我们为了目的是可以牺牲手段的，而不能为了手段牺牲目的，因为目的是更根本、更重要的。根据这样的解释规则，不应该对那个决议望文生义，简单化地理解字面的意思，而应该为了它们所追求的目的，做我们能做的事情。
麦迪逊接着说，从另外一个角度讲，制宪会议的权力不过是一种顾问性的、推荐性的权力。虽然它的名字叫“制宪会议”，事实上，它只是起草宪法，最后生不生效，还是取决于各州人民的批准，制宪会议并没有把这个宪法强加在人民头上，3/4的州的同意它才能生效。所以，从这个意义上讲，这部宪法不是强加性的，而是推荐性的。费城制宪会议的代表们只是起草了这部宪法，至于接受不接受，由各州人民说了算。所以，讨论它的合法性是没有意义的。一些反对它的人揪着合法性不放，其实，这是打错了靶子。除非一个人不想生活在一个更有活力的政府下，除非一个人认为这部宪法不需要经过人民的批准，否则，没有理由去质疑新宪法不具有合法性。

2新宪法赋予联邦政府的权力太大了？

还有人认为，新宪法的生效要求3/4的州而非所有的州同意，是成问题的。但麦迪逊说，如果要求所有的州同意，那么，即使一个州拒绝了这部宪法，它也无法生效，导致的一个后果就是，一个州就可以决定其余十二个州的命运，少数人就可以决定多数人的命运，或者说，少数人统治多数人。

美国的州与联邦
麦迪逊指出，新宪法是否合理，以及是否能够促进美国人民的福祉，我们应该看看它的制度设计，尤其是看看它赋予联邦政府的权力。有人认为新宪法赋予联邦政府的权力太大了，太多了，太宽泛了。麦迪逊首先考察了这些权力到底是不是必需和适当的，是不是必要的，如果不必要的话，根本就不应该授予，其次，考察了授予联邦的这些权力到底对州是不是构成了威胁。在任何一种政治制度中，在任何一个政体中，促进公共福祉的权力都包含着可能被误用和滥用的自由裁量权，这是无法避免的，所以，在赋予政府权力时，首先需要考虑到该权力对公共利益来说是不是必要的，如果这个权力是必要的，那么，如何有效地防止它不被滥用。这是设立一个新政府首先需要考虑的任务。
从内容上看，新宪法赋予了联邦政府有六大类权力：第一类权力是国防权，或者叫抵御外来入侵的权力；第二类是外交权力；第三类是维持各个州之间和平和安宁的权力，或者说，维持内部秩序的权力；第四类是对于整个社会的公共利益有价值或者有必要的权力；第五类是禁止各州特定有害行为的权力；第六类是确保上述这些权力能够得到有效行使的权力。
就第一类权力而言，比如说，宣战、招募军队的权力等是不是必需的。没有人会认为，这些权力对于自卫来说不是必需的，因为我们的政府要想能够自保，能够存在下去，大家都不会反对我们把这类权力赋予联邦政府。麦迪逊也提到了此前汉密尔顿讨论过的常备军问题。他说，常备军确实很危险，但是，对我们来说，又是必需的，是没有办法避免的。除非我们能够确保其它国家永远不侵犯我们，否则的话，我们不得不需要一支常备军，并且，宪法上已经明确规定了，对常备军的财政支持只有两年的期限，国会一次只能授予两年。这一点，无论是跟英国还是跟其他国家相比，我们有更多的审慎在里面。它更有可能受到限制，英国对它的议会没有类似的限制。因为战争需要税收，对联邦政府的征税权不可能有明确限制的理由之一是，因为打仗不知道要花多少钱，当一场战争发生后，也不知道它会持续多久。如果对政府的征税权进行了非常明确的限制，到时候可能会束缚自己的手脚，以至于没有办法及时救济。

亚利桑那号战列舰在日本对美国太平洋舰队的突袭中沉没，1941年12月7日。
就第二类外交权而言，联邦政府可以签订条约、任命大使、领事，处罚在公海上的犯罪行为，管理对外贸易，包括1808年之后禁止进口奴隶等。对外签订条约、任命大使等权力的必要性，没有人质疑。对于奴隶制的问题，麦迪逊说，奴隶制违反了人性，不幸的非洲人应该和欧洲人一样是平等的。众所周知，1787年宪法没有废除奴隶制，而且，他自己以及当时的很多国父们都拥有奴隶，但是，他从内心来讲是不喜欢奴隶制的，认为奴隶制是违反人性的，而且认为，早晚有一天奴隶制的问题要解决，只是现在时机还不成熟，如果现在要急于解决它，联邦肯定就成立不了，南北之间为此分歧非常大。麦迪逊在理念上是没有办法接受奴隶制的，他只是为了当时的联邦能够维持而不得不妥协。

南卡罗来纳种植园中的奴隶(《老种植园》, c. 1790)
第三大类联邦政府的权力，涉及维持各州之间和平共处的问题，防止他们之间不发生冲突。比如说，州与州之间的贸易要由联邦政府来管理，即管理州际贸易的权力。还有，全国范围内的度量衡由联邦政府规制，印刷、发行货币，也由联邦政府负责而不是由各个州掌管。此外，决定移民政策或者制定归化法律，即决定什么样的人、符合什么样的条件可以成为美国公民等，也是由联邦政府来管辖。这样的一些权力交给联邦也不存在太大的争议。
第四种类型的权力，笼统地说，是那些有利于整个社会公共利益的，比如说，联邦有权制定涉及著作权、专利权方面的规定，有权宣布对叛国罪的惩罚，有权承认新州加入联邦，以及确保各州是一个共和政体等。不少人认为，联邦宪法里关于专利权、版权的条文对美国过去200年的诸多重大发明和发现有很大贡献。美国人为什么热衷于申请专利，很多人一辈子发明了几百个专利，原因之一在于，宪法上有专门的保护专利权、版权的内容。这给了很多人创造发明的积极性。联邦确保各州是共和政体的权力也很重要，这才能保证它们建立的是一个真正的共和国，是一个复合共和国，而且，如果某个州或者某些州放弃了共和政体，很容易导致联邦内部的冲突甚至分裂，不同性质的政体很难共存在一个联邦之中。

美国专利局徽章
联邦的第五类权力涉及对州权力的一些限制，包括禁止各州同其他国家签订条约、建立联盟或者成立邦联，禁止各州发行货币，禁止各州侵害契约义务，禁止各州制定溯及既往的法律等。还有，不经国会同意，任何一个州都不得征收进出口关税，除非为了执行其检验法而绝对必要，并且，征收来的钱应该作为美国国库之用。这些规定都在一定程度上限制了州的权力，同时也确保了联邦的统一市场等。
第六类联邦的权力是，联邦有权制定法律以实现其前述的各项权力，也就是说，它有权力制定所有必需且适当的法律以落实它的那些具体的权力。这一权力被认为是用来扩张联邦政府权力的有力武器，因为如何解释“必需且适当”（necessaryand proper）向来是一个难题，没有具体和明确的标准，常常是公说公有理，婆说婆有理。二十世纪以来，联邦政府经常利用这一条款为自己权力的扩张开路，遭到了很多人的批评。

3联邦法律为何具有最高性？

新宪法中还有一个条款，规定本宪法以及根据本宪法制定的所有联邦法律、签订的所有条约都是本联邦的最高法律。一些反对者认为，这是不能接受的。麦迪逊说，之所以把这些称为最高的法律，是因为宪法毫无疑问是最高的，而根据宪法制定的法律，是整个联邦的法律，适用于所有的地方，也只能被认为是最高的。如果它们不是最高的话，也就意味着，人们是可以拒绝适用它们的。
当然，要注意的是，这些联邦法律必须是在不违背联邦宪法的前提下才是最高的，如果一个联邦法律违背了联邦宪法，那么，它不仅不是最高的，而且是无效的。所以，从这个意义上讲，没有必要担心把联邦的法律确认为整个国家最高的法律，实际上，各州的法律在本州也是最高的，当然，前提也是不能违反联邦宪法，这是因为联邦宪法是经过各州同意的，既然同意了，就不能违反。州的法律在本州范围内也是最高的，州的法律不可能成为全联邦最高的法律，如果它们成为全联邦最高的法律，那也就意味着其他的州都要遵守某个州或者某些州的法律。这在法理和逻辑上是讲不通的。从这个意义上讲，这一条规定是没有问题的，各州没有必要担心这条规定会损害自己的权力。

美国宪法原稿第一页
接着，麦迪逊又从反面进行了反驳。他说，如果我们不认为联邦的宪法和法律具有最高性，而认为各州的宪法和法律具有最高性的话，这会导致一些很难让人接受的后果。首先，因为各州的宪法都赋予了本州的立法机关拥有绝对的主权，也就是说在各州里面，州宪法承认本州的议会拥有最高权力，那么，新宪法中的所有权力都有可能被宣告无效。因为各州议会在本州拥有绝对主权，州议会如果制定一个法律宣布联邦的权力无效了，联邦没有任何办法来对抗。这样的话，新国会和邦联时代的国会就没什么区别了，就会被各州彻底挫败了。
其次，因为一些州的宪法中根本没有明确而充分地承认邦联现在拥有的权力，相反，它们明确地保留了州宪法的至高无上性，而这将会让新宪法的每一项权力都受到质疑。原先的一些州宪法里没有明确地承认邦联，邦联的存在只是一个默认的后果。
再次，因为各州宪法之间差别很大，如果保留一些州保留了州宪法的至高无上性，可能会导致国际条约或者联邦的法律在一些州是有效的，而在另外一些州是无效的。所以，不可能让任何一个州的宪法和法律是至高无上的，否则，会带来很多无法解决的冲突和矛盾，会摧毁联邦的政治架构。（作者：王建勋；编辑：胡子华；配图来自网络。本文系腾讯思享会独家约稿，未经许可，其它媒体不得转载。）
作者简介


王建勋，先后毕业于兰州大学、北京大学和（美国）印第安纳大学，获政治学博士学位，现为中国政法大学法学院副教授；研究旨趣主要为宪政理论与古典自由主义传统，著有《驯化利维坦——有限政府的一般理论》（东方出版社2017年版），译有《美国联邦主义》（上海三联2003年版），编有《大家西学：自治二十讲》（天津人民2008年版），发表学术论文若干，并撰有大量时评文章。
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